海納百川》倫敦「框架協議」 凸顯美國關鍵劣勢（廖明輝）

美國商務部長盧特尼克爲換取中國在稀土議題讓步，竟暗示可考慮有條件取消部分敏感技術的出口管制措施，管制晶片出口可能在談判中被消耗殆盡，形同自廢武功。（圖／美聯社）

從表面上來看，在倫敦展開的美中貿易談判似乎只是漫長關稅戰和互相報復措施的另一章。川普政府日前宣佈與中國達成所謂的「框架協議」，並未如外界期待顯示美國在談判桌的主導地位，反而更加突顯美國在稀土戰略資源供應鏈的結構性劣勢。協議雖以「緩解衝突」爲名，實則暴露美國在談判籌碼與戰略資源掌控權的關鍵劣勢。

事實上，仔細看川普在他的真實社羣平臺以全部大寫字母高調宣傳的談判成果：「我們與中國的協議已經完成，僅待我與習主席最終批准。中國將供應完整的磁體及所有必要稀土。同樣地，我們也會依照協議內容向中國提供相應項目，包括允許中國學生就讀我們的大學與學院（我一向支持這件事！）。我們將會對中國徵收總計55%關稅，而中國則是10%。雙邊關係非常良好！」，我們就可以發現川普反覆宣稱的「突破性成果」，內容與1個月前在日內瓦簽訂的初步協議幾乎雷同，核心僅止於「互相停止懲罰性關稅行動」共識。中國僅重申過去對於解除稀土出口封鎖的模糊承諾，卻換得美方在學生簽證與敏感產品出口的實質讓步。此一非對等性的交換，已足以令人質疑川普政府是否將短期政治成果凌駕於長期戰略佈局之上。

稀土與高科技晶片並非單純的商品貿易品項，它們在軍事、能源、通訊與人工智慧領域扮演關鍵角色。中國掌握全球近7成以上的稀土產能，在全球供應鏈佔有壓倒性地位。當中國開始對稀土實施出口限制時，美國不得不面對長年忽視本土稀土開採與精煉基礎建設的惡果。

相比之下，中國透過國有資本的長期投入，建立難以撼動的產業垂直整合能力，使其在任何貿易角力都能靈活運用稀土作爲戰略槓桿。更令人憂心的是，美國商務部長盧特尼克爲換取中國在稀土議題讓步，竟暗示可考慮有條件取消部分敏感技術的出口管制措施。不僅削弱美國自拜登以來一貫以國安爲由設立出口限制的政策邏輯，也爲未來中國藉談判對美國施加更大解禁壓力埋下伏筆。長期以來，出口管制被視爲美國對抗中國科技崛起重要防線，如今卻可能在談判中被消耗殆盡，形同自廢武功。

此外，美國內部對中國市場仍充滿依賴，來自科技與製造業巨頭的壓力要求政府放寬對中國限制，而這種來自民間的經濟壓力，在中國的威權體制則幾乎不存在。中國可由中央集權調控供應鏈、祭出反制措施，而美國則受制於企業利益與國會監督，導致在政策執行上分裂與遲疑，讓中國更能掌握談判節奏並壓縮美國談判籌碼。

儘管此「框架協議」對外聲稱是雙方建立互信基礎，但從本質而言，更像是緩兵之計。在未來局勢風向一變，中國可隨時以政治理由暫停稀土供應，再度讓美國陷入戰略物資短缺被動境地。即便雙方目前表面言和，但根本矛盾未解，尤其是中國對科技封鎖與地緣政治批評的反彈情緒持續升溫，任何風吹草動都可能讓脆弱的「框架協議」土崩瓦解。

根本的問題在於，美國長期未能建立起自給自足的戰略資源供應體系。拜登政府雖已着手推動稀土產業迴流與基礎建設復興，然而在開採、冶煉、環評與人力資源等多重障礙下，整體進展依舊緩慢。與中國已經建成的成熟供應鏈相比，美國要真正擺脫對中依賴尚需多年努力，而這段時間正是中國手中最大王牌發揮最大影響力時機。

總體而言，這份協議不僅未能解決任何實質爭端，反而凸顯美國在關鍵戰略資源與政策一致性上的劣勢。中國談判策略清晰、籌碼集中，而美方則在國內壓力與國際風險中左右爲難。未來，除非美國能真正建立具韌性的供應鏈與完整政策迴應機制，否則「框架協議」頂多是暫時止血，但遠非治本之策。

（作者爲中華經濟研究院輔佐研究員）

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