土儲專項債重啓：開發商的“成本之困”與土地市場的 “盤活之機”

近期，土儲專項債收儲政策的重啓引起了市場的關注。土儲專項債作爲一種地方政府專項債券，主要用於支持土地儲備和閒置土地回收工作。2025年兩會政府工作報告強調要優化城市空間結構和土地利用方式，盤活存量用地，同時又明確提出：擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

3月11日，自然資源部、財政部發布關於做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知。申請發行專項債券的土地儲備項目須納入土地儲備計劃，並在全民所有土地資產管理信息系統中有對應的標識碼。各地要優先將處置存量閒置土地清單中的地塊納入土地儲備計劃，確有需求的新增土地儲備項目也應納入土地儲備計劃。存量閒置土地包括，企業無力或無意願繼續開發、已供應未動工的房地產用地，以及其他符合收回收購條件的土地。

2024年11月7日之後供應的土地不列入存量閒置土地範圍。用於土地儲備的地方政府專項債券資金只能由納入名錄管理的土地儲備機構使用，實行專款專用、封閉管理，專項用於土地儲備工作。

開發商的難題：“收儲價格通常會打7-9折”，出險房企能否接受

存量土地是指已通過劃撥、出讓等方式取得土地使用權，但尚未完成開發建設或未投入實際使用的土地，包括已批未建、已建未竣工、低效利用等類型。其主要特徵是土地權屬已歸屬市場主體或政府，但未進入有效開發或運營階段。

閒置土地是根據《閒置土地處置辦法》規定，指土地使用者依法取得土地使用權後，超過國有建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定書約定的動工開發日期滿1年未動工開發，或已開發但開發建設用地面積不足總面積1/3、投資額不足25%且中止開發滿1年的土地。

有開發商對澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示，閒置土地是地方政府常規土地儲備的重要來源之一。但在操作上並沒有想象中的容易。“在這個談判過程中可能會設置一些較爲苛刻的條件，而且報價會遠低於你的預期，他們也有顧慮，在現在這樣的市場情況下，收回去之後要怎麼消化，消化不了的話也會變成地方的債務。”

另一名曾參與過收儲的開發商坦言，有些政府要求被收儲的地塊不能有任何抵押和質押這類的情況，如果有的話需要開發商自行解除，他們只接受淨地交付。“但按照以前的操作模式，我們拿完地拿到證之後就抵押給銀行拿開發貸了，沒開工的地塊也會找機構去融資，幾乎不太可能會有閒置的地塊。如果設置這種前提條件，那其實對於已經出險的開發商就是很難拿到這筆收儲的錢了。”

上述人士稱，在收購的價格方面，以他接觸過的方案來看會在當前地塊評估價的基礎上打七折到九折，好的地塊九折也咬咬牙，但是七折的價格真的太低了，如果按照七折的價格收回，對於已經出險的房企來說很難接受，“低於成本太多了”。

不過也有開發商表示，這個事情利弊都有，就看各家公司如何平衡了。“對於已經沒有開發能力的開發商來說，政府收儲能讓開發商也就藉此機會清理一下手中閒置的土地，減少資金佔用，爲後續項目開發和運營資金留出空間。對於面臨資金困境的開發商來說是一種有效的資金盤活方式。但同時，有些閒置土地可能涉及多個合作方或複雜的債權債務關係，導致收儲過程複雜，協調難度大。而且儘管政策有明確支持，就是不知道這些專項債的發行、資金調撥的速度如何，會不會影響開發商的資金回籠效率。”

多家開發商閒置地塊被收儲，部分地塊更改性質重新出讓

澎湃新聞根據公開資料整理後發現，目前已有多家開發商此前閒置的地塊被收儲，有些地塊被當地政府收儲經過調整規劃之後再度推向市場。

2024年12月17日，廣州南站商務區三幅住宅用地被萬科以28.8億元的底價競得。這三幅住宅用地原本是萬科名下的公寓用地，因萬科無力開發被政府作爲閒置用地收儲。最終，萬科再次以底價獲得三幅住宅用地的使用權。

上述萬科獲得的廣州南站商務區三幅住宅地塊原本位於南站萬科中心項目內。早在2011年，萬科與包含本次拍得的地塊所在的廣州番禺區石壁一村、石壁四村合作開發，由15個地塊組成，總計容建面約126萬平方米，佔據南站核心區約1/4面積。後續因軌道交通建設等客觀原因，導致部分留用地塊不具備開發條件。2023年底，這些地塊被相關部門收儲並調整規劃，於2024年底重新以招拍掛形式推向土拍市場。

此前武漢計劃發行26.3億元專項債用於收儲武昌濱江商務區等六幅存量閒置土地。這些收儲的土地預計可以實現土地出讓金500億元，剔除相關成本後，預計獲得可支配償債收益405億元。

2024年12月13日，華僑城以24.2 億元競得武漢洪山區149號住宅用地。該地塊爲武漢上述六幅存量閒置土地之一，原爲華僑城歡樂天際項目的未開發部分，由於商服用地比例較大，華僑城無力開發。這個項目政府部門擬通過“收、調、供”聯動方式，對TOD項目土地進行收儲，將原商辦爲主、住宅爲輔的建設指標調整爲住宅爲主、商辦爲輔，調規後的土地進行公開市場招拍掛。最終因其他房企參與競拍的積極性不高，華僑城以底價重新獲得了149號地塊。

2024年12月26日，嘉裡建設宣佈，公司在武漢的一商業用地被土地中心收回並變更用途後，公司重新參拍購回。

該地塊是公司全資附屬公司富耀於2018年通過公開競買取得武漢天街B2地塊土地使用權，並於2022年以總代價爲37.9364億元取得土地所有權，指定作商業用途，使用權年期爲40年。

2024年12月，武漢市土地整理儲備中心同意收回天街B2地塊土地使用權，武漢市土地整理儲備中心向富耀以現金支付總補償金額爲37.9364億元。收回後，武漢市土地整理儲備中心已執行程序變更天街B2地塊土地使用權；富耀成功參與出售程序以購回天街B2地塊土地使用權及額外取得鄰近河畔的和平里A地塊的土地使用權，富耀向武漢市自然資源和城鄉建設局以現金支付總代價爲48.938億元。目前，天街B2地塊及和平里A地塊指定作住宅、辦公室、商業及其他綜合用途。

有開發商對澎湃新聞表示，目前行業已經進入存量時代，優質增量土地的資源顯著減少。但此前在地產高速發展的高增長時期，有部門分出險房企留下了大量的閒置地塊急需轉化，但其自身已經沒有能力開發，存量土地資源需要進行更有效的盤活。

“如果可以直接更改土地性質讓開發商繼續開發的話，肯定最好了。也有項目這麼改成功過，把商業用地調成爲住宅用地的，這樣能夠實現更高的溢價，對於當地政府來說，也能緩解商辦庫存積壓的問題。”某出險房企對澎湃新聞表示，“政府直接收儲更改性質再出讓的話，有個侷限性就是這其中的流程比較複雜而且設計較長的資金回籠週期，對於我們這種急需資金的房企來說比較低效。”

另一家出險房企則表示，相對於政府直接收儲，如果能夠直接進行土地性質的更改，這樣流程較快而且房企能夠更好的控制成本。“對於資金緊張的開發商會更傾向於政府直接收儲，因爲可以緩解短期資金壓力。如果是注重長期收益的開發商更願意選擇直接土地性質變更，因爲可以保留土地使用權，獲得更高的收益。”

5年後重啓土儲專項債，多地開啓收儲計劃

2024年11月11日，自然資源部發布《關於運用地方政府專項債券資金收回收購存量閒置土地的通知》，這也標誌着在經歷了五年的沉寂與調整後，土地儲備專項債迎來了重啓的契機。

《通知》稱，運用專項債券資金收回收購存量閒置土地，是減少市場存量土地規模、改善土地供求關係、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩的關鍵舉措。重啓土地儲備專項債券是政府促進房地產平穩發展的政策措施之一。

2017年，財政部和國土資源部聯合下發通知，明確在土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規範土地儲備融資行爲。根據兩部門發佈的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，土地儲備即“地方政府爲調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行爲。”

土地儲備專項債券的收入來源主要爲項目所對應的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入。其所獲得的土地出讓收入需納入政府性基金預算管理，作爲項目還本付息的來源。

2019年9月，爲了引導專項債投向基建領域，國務院常務會議提出“專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域”，自此土地儲備專項債暫停發行。

從最初的試點探索到後來的階段性沉寂，再到如今的重啓，土地儲備專項債券的政策功能也從最初的規範土地儲備融資行爲，逐步擴展到如今的盤活存量閒置土地、優化土地市場供需關係、緩解地方政府和房地產企業的資金流動性壓力，以及推動房地產市場止跌回穩等多方面

截至目前，已有多個省份和城市投身其中，收購規模呈現出逐步擴大的趨勢。

2月18日，北京成功發行一批地方政府債券，其中新增專項債券規模達462.9億元，用於土地儲備的資金高達116.87億元，重點投向舊宮鎮綠隔地區環境整治土地一級開發項目、房山區良鄉大學城拓展東區土地一級開發項目等25個項目。

2月23日，廣東省率先發行專項債券資金用於收購存量土地，成爲全國首例。

根據廣東省披露的2025年政府專項債券（八期～九期），本次發行總額307.1859億元，全部用於回收閒置存量土地。廣州、佛山、惠州、珠海、中山、江門等城市2025年度第一批擬使用土地儲備專項債券收回收購存量閒置土地的項目用地超220宗，擬收儲價格合計超430億元，本次廣東省發行債券307億元，佔比約七成。另外，本次發行專項債的86個項目總投資額爲473.3億元，項目擬發行專項債總額爲433.2億元，佔總投資額91.5%，其中10個城市擬發行專項債總額與總投資額基本相等。此次收儲的土地類型主要以房地產強關聯地塊爲主，住宅用地和商辦用地合計佔比近九成。

除此之外，也有城市正在籌備收購。

2月11日，長沙市自然資源和規劃局發佈《關於運用地方政府專項債券資金收回收購存量閒置土地的徵集公告》，2月11日-2月20日，面向芙蓉區、天心區、雨花區、開福區、會展片區徵集收回收購存量閒置土地，積極響應專項債收儲政策，雖暫未明確計劃收儲規模或總價金額，但已邁出盤活存量土地的關鍵一步。

土儲專項債的意義

上海易居房地產研究院近日發佈的報告顯示，盤活存量土地是改善土地供求關係、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩的關鍵舉措。受房地產市場銷售持續下降影響，存量土地每年持續上升，土地供需結構失衡等問題日益凸顯，成爲制約土地市場健康發展的核心癥結。解決好這個問題，對房地產行業和相關企業不僅有着重要意義，而且相當迫切。

爲推動房地產市場的止跌回穩，國家陸續出臺一系列政策，明確允許地方政府專項債券用於土地儲備，支持對存量閒置土地的收回收購工作，爲專項債收購存量土地提供了堅實的政策支撐。

報告認爲，設置土儲專項債可優化土地資源配置。專項債收購存量土地能夠將長期閒置的土地重新納入市場流通體系，有效提升土地利用效率，實現土地資源在不同用途、不同區域間的優化配置。通過合理規劃和開發，將閒置土地轉化爲具有更高經濟價值的建設用地，推動城市的可持續發展。

另外，促進土地市場供需平衡：通過減少市場中存量房地產用地規模，充分發揮土地儲備的“蓄水池”功能，合理調節土地供應節奏，穩定市場預期，促進土地市場的平穩、健康發展。當市場土地供應過剩時，加大收儲力度；當市場需求旺盛時，適時投放儲備土地，維持土地市場的供需平衡。

還可以緩解房企資金壓力，爲深陷資金困境的房企提供了一條重要的資金回籠渠道，增強了企業的資金流動性，使房企能夠將更多資金集中用於保障項目交付，有效防範房地產企業的系統性風險。

最後，在優化升級產業結構方面，收儲後的土地經過整理和規劃，可轉化爲“淨地”、“優地”，爲實體經濟發展騰出空間，吸引更多有效投資，助力城市產業結構的優化升級和經濟的可持續發展。