加快專項債收儲閒置土地，需打通哪些堵點

爲有效盤活存量閒置土地，穩固房地產市場預期，今年以來，全國各地專項債收儲存量土地工作全面提速。截至4月，全國已有14個省份陸續公佈擬使用專項債收儲閒置土地，總金額超過1200億元，政策與市場同頻共振，效果顯著。

通過政府主導統一收儲、市場化後續開發的模式，專項債收儲政策成爲助推地方經濟穩增長、房企盤活存量資產的重要工具，爲緩解地方財政壓力、優化土地市場結構發揮了積極作用。

推動房地產市場

止跌回穩的重要舉措

土地儲備專項債作爲盤活存量閒置土地的重要政策工具，在暫停5年後，於2024年10月重新啓動。此次重啓明確了專項債資金的具體用途，即聚焦於嚴控增量、優化存量、提高質量，積極應對房地產市場深度調整背景下的土地資源閒置問題。

去年11月，自然資源部發布了《關於運用地方政府專項債券資金收回收購存量閒置土地的通知》，明確提出專項債資金的使用方向和監管要求。隨後，自然資源部與財政部在今年3月聯合印發《關於做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》，進一步細化了資金使用主體、專項債審覈流程、資金和收益平衡機制等具體安排，爲地方政府專項債券使用提供了明確的操作指引，避免債券資金空轉、虛增財政收入的風險。

根據最新政策指引，今年全國地方政府專項債總規模擬達到4.4萬億元，其中土地收儲被明確列爲重點投向領域。業內人士分析，從全年專項債發行的整體規劃來看，土地儲備專項債的發行空間廣闊，未來將持續爲各地盤活閒置土地提供資金支持，推動有效投資，帶動土地市場復甦。

廣東省在專項債用於土地收儲方面率先發力，今年2月發行了規模爲307億元的土地儲備專項債，資金覆蓋全省19個城市的閒置土地收購項目。此次債券發行受到了市場的高度關注，且因低利率和穩健償債機制獲得認可，也爲全國其他地方提供了有益借鑑。

廣東省之所以積極響應政策，與當前土地市場形勢和地方財政情況緊密相關。

近年來，全國房地產市場進入深度調整期，土地出讓收入顯著減少，地方政府財政收入下行壓力持續加大。華創證券數據顯示，2020年至2024年，全國土地成交額從8.03萬億元銳減至3.68萬億元，城投公司逐漸成爲土地市場的主力買家，佔比從22%攀升到51%。

記者瞭解到，部分城投公司缺乏房地產開發資質，也不具備相應開發能力，且在市場下行期推進項目開發銷售易造成虧損，導致大量拿地卻未實際開發，土地低效閒置現象日益突出。

一位地方城投平臺負責人直言：“城投公司的一個重要任務就是承擔政府投資項目融資功能，資金來源有財政撥款、土地注入及市場化融資。但土地一旦閒置，利息成本隨之逐年攀升，最終形成財政與企業的雙重負擔。”

以廣東省爲例，2023年和2024年當地城投公司拿地金額分別達714億元和840億元，那些長期閒置未開發的土地導致財政成本持續累積，而專項債的重啓成爲解決這一沉痾難題的重要措施。

已公示擬發行專項債

超1200億元

隨着專項債收儲存量閒置土地政策逐步落地實施，各地方政府迅速行動，積極推進土地收儲工作。截至4月初，全國已有14個省份公示擬收儲閒置土地共約850宗，總面積超過4000萬平方米，收儲資金總額達到1282億元，顯示出地方政府在盤活閒置土地上的堅定決心。

從各省份行動看，廣東、湖南、福建、四川和廣西擬收儲金額較爲突出。其中，廣東省擬收儲金額近500億元，位居全國之首；湖南省近日成功發行今年首批土地儲備專項債券，規模達94.15億元，涉及80個項目，覆蓋126個地塊，佔全省用於項目建設專項債券資金的41.5%。

在專項債資金髮行進度上，廣東、四川、湖南三省更是動作迅速，截至4月10日，累計發行土地儲備專項債約402億元，涉及166個項目，發行期限一般集中在3年至7年，其中5年期債券佔比最高，反映出地方政府在資金運作模式上的穩健與審慎。

從城市響應情況看，目前，惠州、柳州、天津、廣州、珠海、龍巖、金華、武漢、肇慶和長沙等成爲土地收儲的重點城市。其中，惠州市擬收儲金額達127.5億元，位居各城市之首。廣州實際發行專項債金額超過60億元，長沙發行26.3億元，成都發行2.8億元，各城市以務實高效的舉措，積極落實閒置土地盤活工作。

中國社會科學院研究員、中國城市經濟學會房地產專委會主任王業強在接受中國城市報記者採訪時表示：“三、四線城市房地產市場庫存壓力較大，通過專項債收儲閒置土地，有助於有效減少庫存，優化土地資源配置。”

他指出，隨着一、二線城市土地資源日趨稀缺，三、四線城市的土地收儲需求將進一步增加，經濟基礎好、人口流入較多的三、四線城市將成爲土地收儲工作的重心。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉進一步指出：“目前收儲主要集中於國企和城投公司持有的地塊，一方面是因爲國企和城投公司的資產負債情況相對清晰，另一方面是民營企業持有的地塊往往牽涉複雜的債權債務關係，暫不適合收儲。”

李宇嘉分析，專項債的加速發行爲地方土地收儲提供了有利條件，而地方國企和城投公司作爲區域經濟發展的先行軍，通過收儲閒置土地能更有效地推動區域經濟穩增長、結構優化和風險防控。

打通收儲堵點

仍待政策完善

雖然專項債收儲存量閒置土地取得了初步進展，但各地在具體推進過程中仍面臨多重堵點。其中，收購標準不明確、程序複雜、收購主體單一、資金平衡難度大等問題尤爲突出，制約了專項債收儲土地政策的進一步落地實施。

東方金誠研究發展部執行總監馮琳向中國城市報記者指出，目前各地專項債收儲土地實際推進速度仍有待提高，主要是因爲操作過程中收儲標準和程序缺乏統一明確的指引，各地執行標準不一，導致實施效率不高。此外，收購主體相對單一，絕大多數集中於地方城投公司，未能充分發揮市場機制的活力，進一步影響了土地收儲工作的進展。

中指研究院政策研究總監陳文靜也表示，專項債用於收購存量土地的額度不明確、定價機制模糊，是當前急需解決的核心問題之一。部分地塊收購價格缺乏統一標準，地方政府在實際操作中難以確定合理的收購價格。

對此，陳文靜建議，可以參考土地出讓時的起拍價或依據增值原則確定價格，最大限度發揮資金效益。

在實際收儲過程中，資金平衡問題尤其值得關注。上海易居房地產研究院常務副院長崔霽認爲，土地收儲項目通常用於保障性住房或公共設施建設。這些項目本身收益相對較低且週期較長，與專項債券的償還期限及資金回報要求存在一定矛盾。地方政府需在保障項目社會效益的同時，探索可持續的資金平衡模式。

爲破解這一堵點，部分地區已積極探索靈活的資金管理機制。例如，廣東省出臺政策，允許土地儲備專項債券資金在同一土地儲備項目內不同地塊間進行靈活調劑，以單個項目爲單位實現融資收益平衡。

同時，多地也開始建立償債準備金制度，通過合理的風險管理措施，爲未來土地市場波動和流動性不足等情況提供必要的資金支持。

此外，專項債收儲閒置土地的償債能力也受到廣泛關注。儘管項目募投報告普遍對未來土地出讓收益持樂觀態度，但一位跟蹤樓市多年的觀察人士提醒，目前房地產市場仍處於調整階段，土地出讓價格上漲存在不確定性。地方政府需結合實際市場情況，合理預測土地價格走勢，並積極探索通過調整土地性質或提高容積率等方式提升土地價值，確保項目資金平衡和償債能力。

爲進一步推動專項債收儲土地的政策落地實施，一名來自沿海省份政策研究機構的專家建議，應儘快出臺全國統一的土地收儲實施細則或操作指引，加強對地方政府的政策指導和資金支持力度。同時，應豐富土地收儲主體，逐步引入非地方國資企業參與收購，激發市場活力，實現土地資源更高效地配置。

■中國城市報記者 孫雪霏