社論－平議臺灣是否應成立主權基金

主權基金易受政治影響干預，更不排除因而犧牲獨立性與專業運作能力，可能被視爲是政府的政策工具，加上主權基金在操作底牌和取信國人之間的兩難下，透明度往往被質疑，政府都有必要三思而後行。圖／本報資料照片

美國總統川普今年2月簽署行政命令，下令財政部和商務部設立美國主權財富基金。行政院長卓榮泰近日回覆立委質詢臺灣是否需要成立主權基金時坦言，「有和中央銀行討論過類似內容」，但還沒有結論。

臺灣是否應設置主權基金的討論由來已久，爭論點始終有四：前兩者的思辯是從主權基金的本質討論，首先是主權基金的功用，即臺灣設立主權基金的目的；再者是主權基金和現行國發基金、臺杉投資或各種政府基金區隔爲何。後兩者則比較務實，包括主權基金的錢從哪裡來及管理單位。

依據聖地牙哥原則，主權基金（Sovereign wealth fund，SWF）指由主權國家政府所建立並擁有，用於長期投資的金融資產或基金，須滿足以下三個條件：政府握有主權基金的所有權；投資標的必須包含國外資產；政府是基於總體經濟的目的成立主權基金，爲實現若干財政目標，允許採用廣泛的投資策略來涵蓋中長期目的

看國際經驗，主權財富基金資金來源大致可分爲幾類：新加坡淡馬錫公司、香港政府基金和馬來西亞、南韓多以外匯存底成立主權基金；中東油源國家和拉美則仰賴自然資源出口（如石油、鑽石）的外匯盈餘，大陸則以發行特別國債爲來源。

但若要把主權基金和外匯存底劃等號，並不妥適，主要是外匯存底反映在央行的資產負債平衡表，主權基金則在央行資產負債平衡表外，有獨立的平衡表和相應的其他財務報表；且外匯存底資產運作及變化與一國國際收支和匯率政策密切相關，主權財富卻不然。

此外，外匯存底資產變化會產生貨幣政策效果，即當其他條件不變的情況下，外匯存底資產的增減將通過貨幣基礎變化引起貨幣供給量增加或減少，主權財富基金的變化通常不具有貨幣效果，這使得兩者在面臨資產增減時，產生的後座力截然不同。

更重要的是，主權基金性質原本及與央行外匯存底管理原則相悖。央行外匯存底管理通常採取保守謹慎的態度，追求最大流動性與安全性，但主權財富基金強調的是積極管理，必要時甚至可犧牲一定的流動性，承擔更大的投資風險，實現投資報酬極大化的目標。

近年主權基金數量快速增長，資產分佈不再集中於固定收益工具，是着眼股票和其他風險資產在內的全球多元化資產組合，甚至擴展到外國房地產、私人股權投資、商品期貨、避險基金等非傳統投資，主權基金已成爲國際金融市場日益活躍的重要參與者，反過來也可以說是市場變數。

從臺灣現有各類政府基金，四大基金主要投資國內股市，國安基金更是爲了穩定臺股而成立的「非常設編制」，也就是沒有辦法做到類似國外主權基金到海外「攻城略地」、爲臺灣贏取更多財富投資收益；至於國發基金和臺杉的定位較類似扶植臺灣產業的早期投資，明顯也不符當前國際主權基金的主流。

在這樣的情況下，若臺灣要透過成立主權基金投資海外，發揮臺灣的鈔能力或軟實力，其實並非不可一試，最大問題還是在錢從哪裡來，因爲不論提撥部分外匯存底或發債支應主權基金，都可能損及臺灣的金融和財政穩定，如果透過編列預算籌錢，還沒賺錢就可能先排擠公共支出，加上還要經立院通過，也未必可行。

最關鍵的一點，還是主權基金究竟是不是真的能成爲國家賺錢機器，或是又淪爲政府的小金庫。畢竟主權基金最常引發的爭論，即是其由政府控制，相關決策未必能讓被代爲投資的人民信服，如果賺了錢要如何普發於民，要是虧損又應如何究責，都是主權基金常見的詬病。

不可諱言，主權基金易受政治影響干預，更不排除因而犧牲獨立性與專業運作能力，結果除了難以實現投資風險與報酬的最佳匹配，也可能被視爲是政府的政策工具，加上主權基金在操作底牌和取信國人之間的兩難下，透明度往往被質疑，凡此種種問題，政府都有必要三思而後行。