【智庫圓桌】因地制宜發展新型農村集體經濟

發展新型農村集體經濟，是深化農村改革的重要內容。黨的十八大以來，我國穩步推進農村集體產權制度改革，不斷完善農村集體經濟發展的框架體系，各地積極探索實踐，有力促進了鄉村全面振興與農民增收。黨的二十屆三中全會明確了新型農村集體經濟發展的基本要求，今年中央一號文件進一步提出，因地制宜發展新型農村集體經濟。如何推動新型農村集體經濟高質量發展，本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

穩步壯大新型農村集體經濟

我國是在怎樣的背景下提出發展新型農村集體經濟的？出臺了哪些政策推進發展？

何安華（農業農村部農村經濟研究中心鄉村發展與城鄉關係研究室主任）：壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。過去，一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員集體收益分配權保障弱等問題突出，農村集體經濟組織“統”的功能不強。2015年，我國在29個縣（市、區）推進農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能改革試點。2016年，《中共中央 國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》首次提出“新型集體經濟”概念，明確要求“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度”。從2017年開始，按照時間服從質量的要求，力爭用3年左右時間基本完成集體資產清產覈資，用5年左右時間基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革。

2017年至2019年，第二、三、四批農村集體產權制度改革試點開展，各地大力推進。截至2020年末，53.1萬個行政村完成農村集體產權制度改革，佔全國總村數的94.9%。2021年農村集體產權制度改革階段性任務基本完成，進入深化改革階段，高質量發展新型農村集體經濟成爲重點。從2021年開始，連續5年中央一號文件都提及“新型農村集體經濟”，我國農村集體經濟組織日益健全，發展模式和治理機制不斷創新，爲推進鄉村全面振興和實現共同富裕奠定了較好基礎。

黨中央高度重視發展新型農村集體經濟，出臺了一系列政策促其發展壯大和規範管理。2018年，中央組織部、財政部、農業農村部印發《關於堅持和加強農村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經濟的通知》，從2018年起到2022年，中央財政資金在全國範圍內扶持10萬個左右行政村發展壯大集體經濟。2023年中央組織部、財政部、農業農村部聯合印發文件，明確提出從2023年至2027年，通過中央財政銜接推進鄉村振興補助資金，繼續支持發展新型農村集體經濟。各地結合實際制定方案，探索多樣化途徑增加村級集體經濟收入，集體經濟薄弱村數量持續減少。據農業農村部統計，2018年至2023年，當年無經營收益的村從19.5萬個減少至11.3萬個，佔納入統計村的比重從35.8%降至20.6%；當年有經營收益的村中，10萬元以下的村從23.5萬個減少至18.1萬個，佔比從43.1%降至32.9%。各地推行資源發包、物業出租、居間服務、經營性財產參股等多種模式，形成各具特色的發展路徑。

農村集體經濟組織是發展新型農村集體經濟的主要載體，其規範發展至關重要。2020年，農業農村部印發《農村集體經濟組織示範章程（試行）》，爲農村集體經濟組織規範發展奠定了基礎，各地農村集體經濟組織參照制定或完善其章程。隨着越來越多農村集體經濟組織建立和實際運營，內部財務管理不規範、會計人員短缺或業務不精等問題凸顯。2021年，財政部、農業農村部聯合印發《農村集體經濟組織財務制度》，對農村集體經濟組織的資金籌集、資產運營、收支管理及收益分配等作出相關規定，各地探索創新，建立健全財務管理制度。2023年，財政部印發修訂後的《農村集體經濟組織會計制度》，進一步規範農村集體經濟組織會計工作，加強會計覈算。截至2023年末，全國55.4萬個村實行財務公開，佔總村數的99.1%；54.8萬個村建立村民主理財小組，佔總村數的98%；3萬多個鄉鎮實行村會計委託代理制，涉及51萬個村，佔比91.3%，87%的村實現會計電算化。

發展新型農村集體經濟，不僅要把蛋糕做大、分好，還要防止做蛋糕的“原材料”被侵佔。2023年全國農村集體經濟組織資產總額達9.61萬億元，總收入7157.3億元。面對規模如此龐大的農村集體資產，有效使用併產生效益是農民的期盼，但須防止集體資產和利益流失，因此，探索建立監督管理服務體系勢在必行。早在2018年，中央一號文件就提出“防止內部少數人控制和外部資本侵佔集體資產”，2020年中央一號文件強調“嚴厲打擊非法侵佔農村集體資產”，2022年中央一號文件要求“探索建立農村集體資產監督管理服務體系”，2023年中央一號文件明確“健全農村集體資產監管體系”。農業農村部印發《關於開展全國農村集體資產監管提質增效行動的通知》，整治農村集體經濟組織運行不規範、農村集體資產管理不到位、經濟合同不規範、財務管理不規範、債權債務管控不嚴格、承接工程項目管理不規範等問題。近年來，農村集體“三資”監督管理全面加強，集中專項整治持續開展，既守好集體“家底”，又築牢監管“防火牆”，還通過完善全國農村集體資產監督管理平臺功能推動了村組財務數據上下貫通。

深化集體產權制度改革激發內生動力

農村集體產權制度改革是新型農村集體經濟的重要內容之一，我國如何深化改革盤活農村集體資產？推進過程中有哪些難點堵點？

呂之望（中國農業大學國家農村集體產權制度改革研究中心執行主任）：農村集體資源資產體量龐大，長期以來由於體制機制等方面約束難以有效利用，一定程度上制約了鄉村產業以及農村各項事業發展。實踐證明，只有通過改革盤活集體資源資產，才能真正激發農村經濟發展的內生動力，助力實現鄉村全面振興。

農村集體產權制度改革從地方層面開始探索，2016年《中共中央 國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》出臺，農村集體產權制度改革在全國範圍內實行。截至2021年末，階段性任務基本完成，實現清產覈資、成員界定、份額量化，建立鄉村組級農村集體經濟組織約96萬個，爲農村集體經濟持續健康發展奠定堅實基礎。在此背景下，各地積極探索創新盤活農村集體資源資產，涌現出一批典型案例。

陝西省榆林市榆陽區較早開展農村集體產權制度改革，趙家峁村更是改革的排頭兵，2014年被確定爲陝西省農村集體產權制度改革省級試點單位。該村成立“趙家峁村股份經濟合作社”後，將全村土地流轉到合作社，解決了土地撂荒問題，農業生產效率大幅提升。榆林市靖邊縣馬季溝村屬於傳統農業區，地塊細碎、農業效率低下。在國家土地開發項目支持下，該村在其中一個村民小組開展土地整治，將全部耕地、林地、荒地以股份合作形式交給集體，由集體統一經營，並以此帶動其他村民小組實行土地股份合作制。2017年，該村成爲全市農村集體產權制度改革試點村，全村實現耕地、林地以及水利設施統一經營，土地利用效率有效提升，爲農業規模經營和產業化夯實了基礎。

海南省三亞市是全國第四批農村集體產權制度改革試點單位，也是農村改革試驗區，盤活農村閒置資源資產是重要任務之一。吉陽區六盤村依託自身旅遊資源，整合開發村集體閒置房屋，所屬資源與企業合作並聯營出資，打造出頗具地方特色的婚慶攝影基地，吸引了衆多企業入駐。2023年以來，該市陸續出臺《三亞市農村閒置宅基地管理暫行辦法》《三亞市閒置農房利用管理暫行辦法》，以制度形式推動農村集體資產盤活利用。

福建省三明市沙縣區深化集體林權制度改革，通過國有林場與村集體或林農合作，充分發揮前者在資金、技術和管理等方面優勢，提高林業經營水平，激活集體林地資源。爲放活林地經營權，該區在股權量化基礎上積極探索“林票制”，林票作爲林場經營的股權（股金）憑證，持有者可在農村產權交易中心掛牌交易，百姓致富有了新途徑。

改革永遠在路上，農村集體產權制度改革也不例外。總體來看，要完全盤活農村集體資源資產，還存在一些難點堵點。一是農村集體資產歸屬仍有模糊之處。農村集體資源資產品類繁多，部分仍以臺賬形式存在，缺乏必要的市場評估手段，聯合經營時實際價值如何衡量需妥善解決；權能方面，能否進行抵押或質押尚在探索階段，效果有待進一步觀察。二是農村集體經濟組織的市場認可度有待提高。農村集體經濟組織建立後，如果與村（居）民委員會實現政經分離，就能專注於經濟活動，但目前一些地方尚未實現村社分賬，導致外部企業和其他經濟組織與農村集體經濟組織合作時，對其身份缺乏瞭解或有所顧慮，影響了農村集體資源資產盤活和正常的市場經濟活動。三是經營人才短缺。目前農村集體經濟組織的活動主要由集體成員經營，尚未建立完備的薪酬體系，一些複雜經濟問題難以解決，對經營人才也缺乏持久有效的激勵手段，尤其在集體收益較低的情況下，更難聘請專業人士進行經營活動。

進一步盤活農村集體資源資產，需強化體制機制創新。制度層面，需繼續爲集體資源資產賦能，即探索和完善農村集體資產股份權能，讓集體資產股份在抵押或質押方面有施展空間。需要注意的是，上述舉措須依法依規進行。今年中央一號文件提出“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休幹部到農村佔地建房”，就是爲了保障農村集體利益。機制創新方面，需充分發揮農村產權交易市場作用，讓集體資源資產盤活利用更加透明，集體成員更加放心。農村集體經濟組織建設方面，需加快推進村社分賬管理，積極探索政經分離。《中華人民共和國農村集體經濟組織法》將於今年5月1日起施行，將有效激發農業農村發展內生動力，對於實現“十四五”規劃和2035年遠景目標至關重要。提升人才吸引力方面，建議在集體經濟已具備相當規模的地區，建立合理且有吸引力的薪酬制度，引入外部人才，有效解決集體經濟組織經營人才短缺問題。

依託優勢資源探索多元化發展路徑

新型農村集體經濟推進了很多年，各地積極探索發展路徑。不同地區發展情況如何，有哪些典型發展模式？

仝志輝（中國人民大學農業與農村發展學院教授、鄉村治理研究中心主任）：發展新型農村集體經濟是推進鄉村全面振興、實現共同富裕的關鍵路徑。自財政部啓動扶持村級集體經濟發展試點，尤其是2016年推進農村集體產權制度改革以來，各地結合自身資源稟賦，補短板、強優勢，因地制宜發展新型農村集體經濟。雖然初期認識不一，但隨着一系列政策相繼出臺，農村集體經濟組織法即將施行，各地認識基本趨於一致，發展農村集體經濟應充分利用市場環境、增強經營能力、提升可持續發展實力，要在確保農村集體資產安全的基礎上追求穩健發展，要防止增加超出償付能力的債務等。在推動發展新型農村集體經濟過程中，各地形成多元化發展路徑，整體來看主要有以下幾種模式。

一是資源開發型，農村集體依託自身土地、森林、礦產、旅遊等資源，通過依法依規開發利用實現集體資產保值增值。從具體運作來看，由村委會或集體經濟組織牽頭，通過公開招標、入股等方式將集體資產承包給企業或個人，或由集體成立企業對資源進行開發利用，如開辦農場、林場、礦山、景區等。該模式能夠充分發揮資源優勢，適用於擁有豐富且易於開發利用的自然資源、具備外部通達條件的農村集體。以福建省永泰縣芹草村爲例，該村以每股1萬元號召村民入股，募集資金5000萬元，成立芹草村（集體）股份經濟合作社，開發千柱峰景區並與4A級景區百漈溝串聯成線。村集體每年分紅佔景區經營利潤的10%，分紅所得30%由村集體留用，70%平均分給所有村民，少數未參股村民也能享受紅利。

二是產業帶動型，農村集體通過引進、培育或參與發展特色產業，帶動農戶參與生產、加工、銷售等環節，打造產業鏈從而實現集體和農民共同增收。集體可以通過建設標準化生產基地、提供技術培訓等方式引導農戶發展特色產業，也可以入股、合作等方式參與龍頭企業生產經營，或成立企業參與深加工、銷售等環節。該模式有利於形成規模效應，通過提升農產品附加值增強市場競爭力，適用於具有一定產業基礎、農民參與意願強烈、能形成產業鏈的農村集體。例如，陝西省禮泉縣袁家村圍繞關中民俗文化旅遊打造“旅遊+餐飲+加工”產業鏈，帶動90%村民參與經營，2024年旅遊綜合收入超12億元，村民人均純收入達15萬元。

三是服務創收型，農村集體通過爲農民、企業或社會提供服務獲取收益。包括利用閒置房屋、場地等資源開辦農家樂、民宿和倉儲，組建勞務公司、農機服務隊等爲農民提供服務。該模式投資較小、風險較低，能有效盤活集體資產，適用於經濟基礎相對薄弱，但具有一定區位、資源以及技術優勢的農村集體。山東省齊河縣劉橋鎮西楊村黨支部領辦年豐糧食種植專業合作社，整合全村3306畝耕地，實行統一良種供應、統一澆水灌溉等管理經營，提供糧食生產全流程社會化服務，2023年合作社完成社會化服務面積15萬畝，年收入86萬元，帶動村集體增收24萬元。

四是資產經營型，農村集體對集體資產進行經營管理，實現資產保值增值和農民分紅。集體通過公開拍賣、租賃等方式，盤活閒置和低效利用的房屋、設備、土地等資產，或整合資源組建經濟實體，從事農產品加工、鄉村旅遊等經營活動，或投資其他經營主體獲取收益。該模式能有效防止集體資產流失，實現保值增值並增加農民財產性收入，適用於集體資產相對較多、具有一定經濟實力且經營管理能力較強的農村集體。廣東省佛山市南海區推行股份合作制改革，將集體資產折股量化到人，通過物業出租、股權投資等方式實現資產增值，2023年村、社兩級集體資產總額達591.92億元。

除了發展模式差異，各地發展新型農村集體經濟的主體也有不同組合。山東省煙臺市推行黨支部領辦合作社模式，通過政府出資、集體資源作價入股等方式形成集體股份加入農民專業合作社，藉助合作社的經營能力發展壯大集體經濟。還有一些地方通過“村集體+企業”“村集體+公司”等方式發展農村集體經濟。

整合各類資源資產要素方面，不同地區也存在差異。河北、山東、遼寧、四川等地主要通過發展村集體主導的土地股份合作社來促進土地規模化經營，以增加集體土地面積、提高土地生產率、擴大產品規模等方式增加集體經濟收入。此外，有些地區通過集中公共資源、閒置宅基地等方式創造基礎條件，大力發展鄉村文旅、民宿等產業；有些地區推動鄉域、縣域集體經營性建設用地集中使用，形成聯合體在資源整合上抱團取暖；還有些地區通過建立中心村黨委、聯合黨委等方式，促進不同村莊資源互補、融合發展。（來源：經濟日報）