粵開證券首席經濟學家羅志恆：財政政策如何應對關稅戰？

粵開證券首席經濟學家、研究院院長：羅志恆

美國發起全球關稅戰嚴重破壞了全球經貿秩序，對華關稅稅率之高可能導致中美貿易事實上脫鉤，這在衝擊美國經濟的同時也將對中國的經濟增長、出口和就業產生較大沖擊。充分估計形勢的嚴峻性、充分做好應對的準備，未雨綢繆，由此契機實施一系列改革，才能打贏關稅戰並化危爲機，推動中國經濟從債務和投資驅動轉向科技和消費驅動、實現產業鏈高端化的全面升級。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政政策是宏觀調控的重要抓手、財稅制度是宏觀治理體系的重要組成。因此，財政在積極應對關稅戰中有能力有必要發揮出至關重要的作用，本文梳理財政應對關稅戰的短期和中長期目標、實施方式，並提出具體的應對舉措。本文主要側重財政政策，財稅制度改革應對關稅戰將另行撰文分析。

一、財政應對關稅戰的目標：短期經濟和社會穩定，中長期將中國建設成爲全球最大的消費市場

中美關稅戰是美國作爲世界霸主對中國發展權的打壓，未來可能向金融戰、科技戰、地緣政治戰、國際規則戰、國際輿論戰等方向升級。因此，關稅戰不會是短期現象，將具有長期性和日益嚴峻性，財政應對不能僅考慮短期，要着眼長期。

財政應對的短期目標可定位爲促進經濟和社會穩定，突出紓困救助特定地區、特定行業、特定羣體的導向。從短期看，關稅戰大概率在二季度引發出口下滑並衝擊東部沿海出口大省及相關就業，逆週期調節擴大總需求以彌補外需下滑、加大對相關地區和行業失業羣體的紓困救助就極爲關鍵。外需下滑和失業上升具有外生性和突發性，財政介入就非常必要。

財政應對的中長期目標可定位爲構建消費導向型的財稅制度和政策體系，將中國建設成爲全球最大的消費市場，以巨大的消費市場贏得全球經濟治理話語權。在百年變局與關稅戰的背景下，加快補上內需尤其是消費的短板是必然選擇，財政在擴大內需尤其是提振消費上大有可爲。財政作爲逆週期調節的重要方式，財政支出通過政府投資和消費轉化爲企業和居民收入，增強居民消費能力；財政支出保障和改善民生、提高社保制度的覆蓋面和水平，提高居民的消費意願；財政收支促進新質生產力發展，形成更多高質量的產品和服務供給，創造和引領消費需求。

將中國建設成爲全球最大的消費市場作爲中長期目標，以巨大的消費潛力贏得全球治理話語權。美國過去作爲全球最大的消費市場，其消費能力和消費偏好對全球供應鏈和貿易有巨大影響，並以此維持美元霸權。中國是僅次於美國的全球第二大消費市場，但消費對經濟的貢獻率遠低於其他發達經濟體。2023年，中國最終消費支出佔GDP比重僅有55.6%，與美國（81.3%）、歐盟（72.4%）、日本（75.4%）的差距較大，但這也意味着中國的消費潛力巨大。未來要加快補上內需特別是消費短板，通過將消費勢能轉化爲規則動能，中國有望實現從“市場追隨者”向“規則構建者”的歷史性跨越，贏得全球治理話語權。

二、財政政策實施方式的四個轉型

面臨關稅戰的重大外部衝擊乃至多維度更高層面的博弈，財政政策也要因時因勢實現轉型創新。

一是從過去較多關注赤字率轉向支出增速，確保必要的支出力度，真正發揮出逆週期調節的作用。赤字率是靜態的，但經濟運行是動態的，長期以一個靜態指標來支持動態的經濟運行，是不合適的。有必要盯支出增速，而不是赤字率水平。當經濟增速下行時，財政收入增速下行，支出等於收入加上當期債務（赤字、專項債、特別國債等），此時的支出被動收縮，以收定支的結果是支出增速下行，就出現順週期的行爲。如果支出增速較大幅度低於名義經濟增速，可以考慮追加預算。

二是由注重收入端的減稅降費政策轉向支出端的擴大支出爲主，推動收入政策從數量規模型轉向效率效果型。在經濟下行期企業和居民信心不足的情況下，寄希望於收入端的減稅降費政策來拉動經濟增長，效果是有限的。減稅減到了企業和居民，但是企業和居民信心不足，企業難以大幅追加投資、居民難以大幅增加消費，所以減稅降費所帶來的結果就是債務增加但經濟增長有限。而財政擴大支出可直接帶動總需求擴大，從而形成居民和企業收入的增加。應清理規範稅收優惠，提高關鍵領域和重要環節（例如科技創新、小微企業、鼓勵生育等）的稅收優惠政策的精準性。

三是支出端政策要進一步優化結構，從重供給、重企業、重投資轉向供給需求並重、企業家庭並重、投資消費並重。過去支出政策更多地作用於供給端、企業端、投資端，主要是因爲短缺經濟和供給不足階段的主要任務是增加供給。當前中國經濟進入到需求不足階段，要求宏觀調控的目標和作用方式也要發生變化，財政支持政策有必要轉向需求和家庭端，給特定家庭羣體發放補貼以及提高家庭部門的社會福利水平。

四是更好地發揮財政穩定預期的作用，將“積極財政政策”的表述改爲更加清晰“擴張性財政政策”。明確當前財政政策“積極”的內涵，必要時將“積極財政政策”的表達改爲“擴張性財政政策”，以傳遞更加明確的信號。根據宏觀調控和社會發展需要合理確定實際赤字率水平，逐步採用基於全部財政收支的全口徑赤字和赤字率。我國整體政府債務負債率偏低，且當前我國名義利率持續下行，政府舉債成本不斷下降，爲實行擴張性財政政策進一步打開了空間。理論上，當有效的財政政策能夠使經濟增長保持在高於實際利率的合理區間，長期看不必過於擔心債務的可持續性問題，債務風險也只有在經濟實現平穩發展的前提下才能逐步化解。

三、財政應對關稅戰的具體舉措建議

短期有必要積極擴大內需，根據形勢需要追加財政預算，強化民生兜底保障，堅決防範系統性社會風險，研究推出“中央房地產穩定基金”，優化化債政策推動地方政府以更大的能力和積極性應對關稅戰，中長期將中國建設成爲全球最大的消費市場。

一是在赤字率4.0%的基礎上，及時根據形勢調整並宣佈追加預算，確保必要的支出強度。一方面，加快既有財政政策落地，加快債券發行並儘快投入形成實物工作量。另一方面，推動財政支出增速靠近名義經濟增速，節奏要快，走在市場預期前面。

二是紓困救助外貿等受損行業，解決重大沖擊下可能的失業問題，對因外貿衝擊的失業羣體可按照低保標準給予半年或者一定階段的直接補貼。當然這種補貼屬於應急性臨時性的兜底性質，將隨着形勢變化而退出，避免逆向激勵。其一，設立產業紓困基金，制定產業風險標準，分級提供產業紓困補貼。例如將出口依賴度和利潤率作爲產業風險標準，對風險較大的產業提供臨時紓困補助。其二，適當加大對勞動密集型行業的支持力度，落實各項稅收優惠政策，對於穩崗穩就業實施補貼或者失業保險返還。其三，強化財政民生兜底功能，防範系統性社會風險，對因外貿衝擊的失業羣體按照低保標準給予半年或者一定階段的直接補貼，相關支出由中央財政負擔，避免地方“無錢兜底”風險，穩定社會預期。其四，妥善安置下崗職工，挖掘新興行業與現代服務業的用工需求潛力。對下崗職工、農民工等重點羣體開展專項公共就業服務，重點匹配先進產業配套環節、銀髮經濟、物流運輸、文化服務產業的用工需求，例如新能源裝備組裝、高端護理、冷鏈物流分揀等崗位；對自謀職業的下崗職工在工商登記、場地安排、稅費減免、資金信貸等方面給予更多的扶持；對安置下崗職工的企業予以政策優惠。其五，積極支持金融機構加大對受損行業的融資支持力度，給予適當貼息。

三是優化化債政策，化債額度靠前使用、調整紅橙黃綠債務風險分檔指標，進一步提高地方政府應對外部衝擊的積極性和能力。其一，優化化債政策，化債額度根據地方實際需要一次性給到地方，支持高風險地區化債、靠前化債。統籌各年度債務置換安排，研究將“6萬億分三年、4萬億分五年”的化債方式調整爲根據地方債務形勢和壓力一次性給到地方，由地方根據自身化債需要彈性安排實施。其二，調整紅橙黃綠債務風險指標，解決債務指標對地方投資積極性和能力影響的問題。隱性債務顯性化必然推升法定債務餘額和負債率，但這並不意味着風險上升；同時，近年來房地產處於調整轉型期，土地出讓收入下行，導致各地綜合財力下行、政府債務率指標上行，因此優化紅橙黃綠債務風險分檔指標有必要，可以考慮剔除房地產調整的因素來評判地方債務風險，或者根據全國房地產市場調整幅度導致全國地方債務率上升的幅度重新確定風險分類指標。其三，做好退出重點地區後的政策銜接工作，逐步實行以市縣爲單位制定管控措施的化債政策，實施精細化管理。嚴控新增政府投資項目的區域範圍從以省爲單位調整爲以市縣爲單位，避免誤傷部分市縣政府投資。

四是啓動新一輪有效益的投資計劃，重點支持東部地區、重點考慮社會效益，資金來源爲法定債務而非擴張隱性債務，重點投向四個方向。財政更多支持消費不意味着不要投資，而是要找到有真正需求的投資領域。新一輪投資計劃與2008年“四萬億”投資有三個明顯區別：主要集中在人口流入的東部地區尤其是都市圈城市羣地區，而非遍地開花；重點考慮經濟和社會效益，避免無效益的投資，避免形成過剩產能；資金來源爲法定債務而非融資平臺等隱性債務擴張。具體可以從四個方向入手：其一，投向人口持續流入的區域，人口流動到哪裡，公共服務跟進到哪裡，推動農民工市民化，釋放農民工的住房和消費需求。其二，順應人口老齡化、少子化的趨勢，投向與老齡化相關的養老院、醫療醫院牀位建設等，少子化則意味着教育資源要根據人口分佈決定，而不撒胡椒麪；其三，投向安全相關領域，比如老舊小區和地下管網的改造、應對極端自然災害防備等方面；其四，投向與提高潛在經濟增速相關的領域，包括新基建等新質生產力領域。

五是從中央政府層面探索成立“房地產穩定基金”，先期規模可在2萬億左右，專項用於保交房、收儲存量房、收購房企存量土地、防範房企流動性風險等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力；引導鼓勵高品質住宅產品開發，以優質供給滿足居民合理需求。當前促進房地產止跌回穩主要是中央支持、地方發力，實施主體在地方，但是當前地方政府促進房地產“止跌回穩”可能存在能力和積極性不足的問題。

六是推動“國資-財政-社保”聯動改革，提高國資上繳財政比例並專項用於提高城鄉居民養老保險水平，同時給二孩及以上家庭發放補貼，“以舊換新”補貼擴圍至服務消費，提振消費。其一，推動“國資-財政-社保”聯動改革，構建更加紮實的社保體系。加大國資上繳財政的比例，用於提高城鄉居民尤其是農民養老金水平，分階段提高至低保水平，從當前平均223元/月提高至600元/月左右；若如此，既盤活了國資，又支持了社保體系，還能減少社保基金預算對一般公共預算的依賴。繼續劃轉國有股權給社保，提高戰略儲備。其二，優化財政支出結構，向醫療、教育和養老等公共消費領域傾斜，解決居民後顧之憂，提高居民消費意願。其三，加大對失業大學生、二孩及以上家庭的特定補貼，以提高其抗風險能力並提振消費。其四，將消費品“以舊換新”政策擴圍至服務消費，大力提振服務消費。