羅志恆：從平衡財政到功能財政 理念變化比4%赤字率更有意義｜首席對策
2025年兩會《政府工作報告》，明確2025年經濟社會發展主要預期目標和政策取向，部署2025年政府工作任務。本期嘉賓認爲，財政政策的基調延續了中央政治局會議、中央經濟工作會議的提法，較去年《政府工作報告》財政政策基調更加積極，體現在力度更大、節奏更快、方式更多、結構更優、與市場的溝通更順、政策間的協同性更高，將發展置於更高的位置。同時，強調要深化財稅制度改革，推動零基預算改革，推動消費稅改革，規範稅收優惠，加強對高質量發展的財稅支持；堅持在發展中化債、在化債中發展，穩妥化解地方債務風險。
如何理解財政理念發生的變化？在全球經濟面臨不確定性的情況下，財政政策如何爲實現5%左右的經濟增速提供支撐？如何在穩增長、調結構、防風險之間實現平衡？2025年財政赤字率擬按4%左右安排，這一調整的意義是什麼？今年財政政策的實施節奏會有何特點？如何體現“能早則早、寧早勿晚”的要求？“一次性給足”對於財政政策來說有何想像空間？財政政策如何支持房地產市場平穩健康發展？第一財經《首席對策》專訪粵開證券首席經濟學家羅志恆。
羅志恆的主要觀點：
財政政策更積極體現在力度更大、節奏更快、結構更優
第一財經： 羅總好，感謝接受我們的專訪，我們看到你解讀政府工作報告的內容，你認爲財政政策力度確實是有明顯的增強，而且是主動作爲、積極擔當，同時財政政策理念都發生了重大的變化，所以能不能給我們具體的來解釋一下，如何理解財政理念發生的變化？
羅志恆： 我們的財政政策的理念發生了很大的一個變化，尤其是4%背後是很有深意的。
第一個我們可以看到，財政政策把穩定經濟增長，把發展放在了一個更高的位置，充分認識到了財政可持續性的基礎，是經濟可持續。當我們的財政力度更大，財政赤字率更高，這樣的話能夠更快更好的推動經濟回升向好。
理念的變化，就是從平衡財政逐步轉到了功能財政。平衡財政講究的是財政的當期平衡，功能財政主要是根據經濟社會發展的需要，來確定我們財政赤字、財政規模。那麼這個理念的變化，也就意味着我們從過去注重財政的短期平衡，轉向了我們經濟社會發展的中長期健康發展。
第三個大的變化，赤字率打破了3%的約束，體現出了我們的政策更加因勢來做出調整。創新的宏觀調控的方式更加靈活，我想背後反映出來的非常有利於提升大家的信心，讓大家認識到了形勢的變化，發生新的變化之後，我們的政策會及時做出調整，宏觀調控會做出創新。這些理念的變化比4%赤字率本身可能更有意義，變化更快。
爲實現增長目標 財政政策將重點支持擴大內需
通過提高居民收入 優化支出結構提振消費意願
通過支持科技創新 推動經濟結構轉型
第一財經： 在面臨外部不確定性較大，同時國內經濟恢復也在進行當中的情況下，我們看到今年整體的增長目標是5%左右，跟去年持平，在這個程度上財政政策如何來支撐我們完成5%的增長目標？
羅志恆： 我們可以看到《政府工作報告》在談到今年的風險和挑戰以及形勢的時候，特別談到了我們的外部環境，可能對產業鏈供應鏈的韌性產生一定的影響。這一次《政府工作報告》把提振消費、提高投資效益、全方位擴大國內需求放到了第一項的工作，這就反映出我們是把內部的穩定，內需的提振放在重要位置，才能應對外部的衝擊。
提振消費，第一個就是我們的消費能力，那就是居民要有錢去消費，所以我們可以看到《政府工作報告》把就業放到了一個很重要的位置，專門去談怎麼去促進企業穩崗、穩就業。就業穩住了，居民的工資性收入就能增加。再比如我們財政裡邊要提高對於城鄉退休人員職工的養老金，要提高我們城鄉居民的基礎養老金，這就增加了居民的轉移性的收入。
《政府工作報告》特別提出了要優化財政支出結構，把錢用到民生、福利相關的，科技創新領域相關的。那麼我們對於醫療、教育、養老、住房保障這一塊支出的增加，有利於去緩解居民的後顧之憂，消費意願就提高了。
第三個我們說供給對消費的適配度，春節期間我們可以看到我們有一部電影《哪吒2》的票房很高，這就反映出了不是居民沒有需求，是缺乏高質量的供給與居民的需求去匹配。於是我們可以看到我們的財政在支持科技創新，支持新質生產力的發展。另一個就是設備的更新，它能夠帶動我們整個製造業投資的增長，而且還能夠推動我們往高端化、綠色化、智能化轉型，推動經濟結構的轉型。
科技和文化領域突破 改寫中國經濟敘事邏輯
第一財經： 所以像DeepSeek、人形機器人，以及《哪吒2》的這種文化產品這都是在優化供給，提高供給質量的體現。
羅志恆： 我覺得一個是科技和文化領域有了重大的突破，那麼在一定程度上就改寫了國內外社會對於我們中國經濟敘事邏輯的變化，就是從過去關注地緣政治衝突外部環境的不利因素，轉變到了對於我們中國的這種科技創新的樂觀敘事，以及推動中國資產的重估。第二你談到的這種科技的進步，這種文化領域的高質量的供給，都共同的去創造、引領我們的消費需求。
優化財政資源分配與使用效率是防風險的重要一環
“投資於人”“ 投資於科技創新”將有效防範風險
第一財經： 你剛纔已經提到了從穩增長、調結構方面，財政政策可能對於2025年經濟發展的支撐，還有一個非常重要的部分就是防風險。在防風險方面，財政政策能做哪些工作？穩增長、調結構和防風險如何進行一個有效的平衡？
羅志恆： 穩增長、調結構、防風險、惠民生。這幾個問題實際上是我們這些年大家一直關注比較多的方面。它實際上的核心是什麼？就是整個財政資源的分配和財政資源的使用效率。
政府工作報告提到一個概念叫“投資於人”，這個就比較有意思了。就是你的財政資源的導向要更多跟人是相關的。人是什麼？第一個，人是流動的，人口從農村到城鎮，小城市到大城市，從大城市到特大城市，我們的財政支出要順應人口流動的規律。於是我們的財政資源要儘量往人口持續流入的這些區域去配置，我們的基建投資去配置教育、養老等方方面面的設施。
第二我們說“投資於人”就是領域。人是跟物相對應的，那麼從過去的這種“鐵公基”等相應的領域，越來越多的轉到醫療、教育、養老、住房保障等民生相關的領域。投資於與人直接相關的發展型相關的消費領域。
第三就是我們資源的優化，也是與人相關，但是與我們的安全是有密切相關的。比如老舊小區的改造，地下管網，以及更高安全水平的建設。
第四我們還需要去注意到的就是百年未有之變局的環境之下，我們需要越來越多的重視對於我們國家的經濟安全，產業鏈供應鏈的穩定性和韌性，所以要進一步加大對於科技創新的支出。所以我們說怎麼樣去平衡好穩增長、調結構和防風險，關鍵就在於財政資源的配置和財政資源效率的提高。《政府工作報告》已經給了我們答案，投資於人，投資於科技創新。
中央赤字佔比創新高 更大力度轉移支付保障地方財政運行
財政支出主要支持民生保障、消費和科技創新
第一財經： 財政赤字率是擬按照4%左右來安排，是創了一個歷史上的新高，大家也都是對此很有期待的。在您看來赤字率提高後，財政支出的規模將如何變化，它可能會重點投向哪些領域？
羅志恆： 今年的赤字規模是5.66萬億，去年是4.06萬億，高出了1.6萬億。那麼這個1.6萬億就相當於財政的可支配財力增加了。整個財政赤字裡邊5.66萬億裡邊它是怎麼構成的，中央赤字的佔比85.9%，這個數字也是近年來歷史的新高。這意味着我們在整個5.66萬億的赤字裡邊是中央佔絕對主導，中央赤字佔主導就意味着通過國債發行來彌補這樣的赤字。
中央有更大的財力去轉移支付給地方政府，這樣地方政府有更大的財力來保障三保，地方政府的財政就能夠平穩的運行，地方政府就有更大的財力和精力去用於經濟發展，改善民生以及科技創新，優化營商環境。你剛剛談到錢用到哪裡去，接近30萬億的支出規模要到哪裡去？我們今年報告裡邊也談到了要優化支出結構，我覺得主要是重點幾個方面：第一個就是我們支持民生保障，第二就是支持消費，第三就是支持科技創新。
財政政策落實節奏已經前移 宜早則早
債務額度一次性給足 不排除後續因勢進一步調整預算
第一財經： 我們看到各方非常關注的表述：宏觀政策實施“能早則早，寧早勿晚，如果可以的話就一次性給足”。“一次性給足”對於財政政策來說我們有什麼想象空間？
羅志恆： 一個是節奏的遷移，第二個就是一次性給足的規模的問題。
那麼關於財政支出節奏的問題，1.3萬億的超級特別國債，其中是有3000億用於“兩新”的領域裡面去。我們要注意到今年年初的時候，中央財政已經提前下達了“兩新”的額度，這就會使得地方政府在貫徹落實的時候，他會盡快讓老百姓能夠拿到這樣的補貼。
第二個我們再來看專項債，一個是我們額度的提高，從去年的3.9萬億提高到今年的4.4萬億，提高了5000億的額度。這個制度裡邊有兩個點需要我們去關注，第一個投向領域的負面清單管理。負面清單之外的你都可以去投，地方政府可以投的範圍是擴大的。第二個我們需要去關注的就是下放審覈權限，在10個省份以及雄安新區管理技術比較好，人口有流入的這些區域，進行自審自發的試點。這樣的話減少了項目審覈的時間，提高了項目審覈的效率。
那麼這個制度的完善，一個是範圍的擴大，一個是審覈效率的提高，它就會連同我們規模的擴大，它就會更快。我們也不排除說隨着經濟形勢的變化，我們會動態的根據經濟形勢的變化，來因時因勢來調整我們的預算。
所以我們也要看到我們的宏觀調控在不斷優化，我們的宏觀調控方式在動態的調整，在靈活的變化，赤字率就是很大的體現，宏觀調控的方式發生了重大的變化。
以舊換新額度翻倍 預計上半年帶動消費效果顯著
第一財經： 2025年繼續發行超長期特別國債，今年是1.3萬億，已經明確了3000億是用在以舊換新方面，您預計它能撬動多大的體量？
羅志恆： 爲什麼把以舊換新的額度增加了？從去年的1500億提高到了3000億。因爲從我們實施“兩新兩重”，尤其是消費品以舊換新以來，它對於消費的帶動起到了非常好的效果。我們的一個判斷是1.3萬億的總量，3000億用於以舊換新，應該對於今年消費的帶動，尤其是在上半年消費的帶動，能起到比較大的效果。
持續落實“一攬子”部署 地方債務風險將不斷下降
第一財經： 今年的化解地方債務風險方面，財政政策怎麼來安排？我們看到這次的《政府工作報告》當中也提到了，要在發展中化債和在化債中發展，我們怎麼來理解？
羅志恆： 《政府工作報告》對於地方政府債務風險又做了很多清晰的部署，只要我們按照這些舉措的部署落實，地方政府的債務風險我覺得會是可控的，風險會不斷下降。我們今年增加的11.86萬億的新債務，也能夠比較好的去推動經濟的增長。
具體到地方政府債務風險化解這個問題，第一個，我們進一步去落實去年中央一攬子化債方案“6+4+2”。那個“6”就是說每年的2萬億是分三年實施，今年這個2萬億我們還要再發行，其中“4”分5年，每年是8000億的一個額度，那麼今年8000億還會進一步發行。所以第一個就是貫徹落實一攬子化的政策，這裡邊起碼就有2.8萬億的化債的資金額度。第二個我們《政府工作報告》特別提到了動態調整高風險地區，打開新的投資空間。
專項債用於收儲 “一降一增”優化房地產供需
第一財經： 同時我們看到財政政策在支持房地產“止跌回穩”這方面能起到一個什麼樣的作用？比如說我們看到像專項債用於土地收儲和收購存量商品房，包括保交樓等等這些方面。
羅志恆： 從去年中央提出要穩住樓市股市，促進房地產市場止跌回穩以來，應該說財政在這方面的作用還是比較大。財政債務這一塊，專項債明確提出可以用作收儲，一個是收購盤活閒置的存量土地，政府把房地產企業閒置的土地給拿過來，這樣房地產企業就拿到了現金流，有利於改善房地產企業的現金流，降低房地產企業的債務風險和流動性風險。那麼房地產企業拿到這個錢之後，它能夠更好的保交樓防範化解風險。
專項債收儲的另一個方向，就是我們要用於收購這些商品房，用作保障性住房，它就是增加了房地產市場的需求。於是我們就可以看到收儲之後，原則上當年不得不用於房地產開發，就減少了房地產市場的供給。收儲的另一面，增加了房地產市場的需求。一降一增，這就優化了房地產市場的供需，有利於讓房地產市場的供需形成新的均衡，這就促進房地產市場止跌回穩了。
財政、貨幣、金融、產業、區域政策都要協同
第一財經： 我們一直強調貨幣政策和財政政策要協調配合，從2025年來看的話，你怎麼來看貨幣政策和財政政策協同配合，促進中國經濟增長和恢復？
羅志恆： 中央現在要求我們政策之間的配合度協調度更高，不僅僅是財政和金融，而且是財政、貨幣、金融、產業、區域這些政策都要協同。
具體到財政和金融這一塊的話，我們可以看到有幾個方面：第一個就是現在大家都認爲說貨幣政策要發力，當然財政政策更要發力，貨幣政策能不能爲財政發債創造更好的貨幣金融環境，以更低的利率水平來保障我們債務付息的成本更低。
同時我們貨幣政策的寬鬆程度要適度，這樣的話發債的時候，你不會產生擠出效應，就是貨幣、金融在數量和價格上面配合財政、債務的發行。第二我們的金融政策在搞五篇大文章，我們要搞普惠金融，我們要搞科技金融，以及我們要支持農業和鄉村振興與農業保險。這一塊我們的財政是有些貼息的，財政貼息那就是財政和金融很好的協同方式。
值班編輯：蘇小