“小切口”立法 服務大民生——寫在呂梁市獲得立法權十週年之際

編者按

十年磨一劍，法潤山河新。自2015年獲得地方立法權以來，呂梁市人大常委會以“小切口、有特色”立法精準破題，將法治的根鬚深扎於黃土地的肌理之中，從住宅物業管理的細碎糾葛到志願服務的溫情傳遞，從水土流失的生態之憂到古樹名木的滄桑守護，一部部帶着民生溫度、地方辨識度的法規次第而生，爲基層治理痛點疏堵，爲百姓生活幸福感護航，詮釋着“小法條”撬動“大治理”的生動實踐。值此獲得立法權十週年之際，我們深入走訪，記錄下良法善治在呂梁大地上催生的深刻蝶變與溫暖迴響。

磧口古鎮，黃河岸畔，晚霞如金，濁浪淘沙。古渡口旁，斑駁的石階上，幾位老人圍坐閒談。老船工李大爺的皺紋裡藏着黃河水拍的聲響：“如今這條道，清淨得多了！”他指着腳下整潔如洗的街巷，“破壞古鎮風貌？早沒影了！”李大爺口中這份“清淨”，正是地方性法規《呂梁市磧口古鎮保護條例》落地生根後，古鎮風貌煥然一新的生動縮影。

2015年，立法權如春風吹拂呂梁大地。十年間，呂梁市人大常委會始終將黨的領導貫穿於立法工作的全過程和各方面，以“小切口、有特色”立法爲舵，在基層治理的千頭萬緒間破浪前行，確保每一項法規都與黨中央、省委、市委決策部署同頻共振。共制定生態文明建設、城鄉建設與管理、歷史文化保護、基層治理等四個領域的地方性法規27部、修訂3部，穩居全省新授立法權地級市前列。2022年12月，中央依法治國辦對呂梁市“小切口、有特色”立法的典型做法進行了全國通報表揚。2023年4月，《人民日報》對呂梁市“立法小切口、服務大民生”的立法經驗進行了專題報道。這些帶着泥土氣息的法規條文從紙面走進羣衆生活，化爲治理效能，成爲推動美麗幸福呂梁建設的關鍵支撐。

立法爲民

從“小切口”到“大民生”

“地方立法工作首先應着眼民生，解決實際問題。早在獲得地方立法權之初，呂梁市人大就堅持一個思路：增強地方人大立法的主導性，多從羣衆呼聲強烈的領域入手，條款可以少，但‘實際性’一定要強。”正如市人大常委會主任劉振國所說，面對基層治理中盤根錯節的“堵點”“痛點”“難點”，呂梁市人大常委會沒有被宏大命題所束縛，而是俯下身子，將目光投向那些看似細微，卻與羣衆生活息息相關的“小切口”。

這個思路從《呂梁市住宅物業管理條例》的制定，可窺一斑。

隨着城市發展、人口集聚，羣衆對高質量物業管理服務的需求不斷增長，小區物業管理逐漸成爲社會關注的焦點、城市管理的難點、基層治理的重點。2024年，市人大常委會組織《呂梁市住宅物業管理條例》立法工作小組走進社區小巷、住宅小區，傾聽來自最基層的聲音，瞭解掌握廣大居民住戶對物業管理的意見，汲取好的經驗做法，廣泛徵求業主、物業使用人、物業服務人、職能部門對立法工作的意見建議，爲《條例》的精準制定打下了堅實基礎。

良法是善治的前提。在《呂梁市住宅物業管理條例》立法過程中，立法工作小組摒棄了“大而空”的條文，轉而制定出“小而精”的務實規定。不僅在《條例》中清晰規範住宅小區物業管理活動，對住宅物業管理體制、業主大會、物業服務管理等內容做出明確規定，還對物業服務人的各項義務和禁止行爲、物業費的收取方式、欠交物業費的處理以及代收費的情形等進行剛性約束，更制定了具有可操作性罰則標準，這些條款如同鋒利的手術刀，直擊住宅物業管理的“痛點”，精準切除了病竈。

如何才能讓法規既專業又接地氣？既體現地方特色和實際需要，又與上位法不牴觸不違背？市人大常委會的答案是：立法大門向羣衆敞開，讓民意成爲立法的根基。

《呂梁市集中供熱條例》便是這一答案最好的詮釋。針對集中供熱中存在的問題和供熱單位、熱用戶普遍關心的熱點問題，在該《條例》制定過程中，市人大常委會始終堅持民主立法、開門立法，組成調查組開展立法調研，實地察看供熱企業和供熱小區現場。並通過《呂梁日報》、《呂梁人大之聲》微信公衆號等媒體發佈呂梁市人民代表大會法制委員會關於舉行《呂梁市集中供熱條例（草案）》立法聽證會的公告，邀請市人大代表、供熱企業代表和街道、羣衆代表參加聽證會。

“爭議焦點比較多的就是地下室以及宴會廳、影院超綱的這部分區域的採暖認定。”

“熱費收取，每年供熱前讓交費，不交費的還能繼續用熱，能否和水、電一樣，交了費供熱，不交費可以關掉，不供熱了。”

聽證會上，羣衆代表、供熱企業、街道辦、政府職能部門爭得面紅耳赤。最終，市人大常委會將廣泛收集到的供熱期確定、溫度標準、熱費收取、投訴權利、設施維護等各類意見逐條研判，逐條論證吸收，並根據省人大的審查意見進一步修改完善，於市四屆人大常委會第十一次會議表決通過該《條例》，爲全市供熱民生工程健康有序發展注入一劑“強心針”。市人大常委會副主任閆玉萍說：“集中供熱是重要的民生工程，更是民心工程。我們不害怕有爭議，吵出來的條款，執行時矛盾自然少。”

“民主”與“民心”相通，“民生”與“民聲”相應。市人大常委會的開門立法之舉，讓全過程人民民主“落地有聲”。隨着《呂梁市中小學校幼兒園規劃建設條例》《呂梁市電梯使用安全條例》《呂梁市電動自行車管理條例》《呂梁市村民自建房用作經營場所質量安全管理條例》《呂梁市停車條例》等緊貼民生需求的法規出臺和施行，共同勾勒出了一幅“立法爲民”的壯美畫卷。

深耕特色

在黃土地裡種出法治果

呂梁立法之樹，深深紮根於腳下這片黃土地的肌理之中，結出獨具風味的果實。

在臨縣曲峪鎮正覺寺山樑上，12株有着1300多年曆史的唐柏株距均勻，呈“一”字排列，猶如一座綠色長城，被當地人形象地稱爲“十二連城”。市人大常委會主任劉振國在一次調研中看到“十二連城”，震撼的同時也對唐柏當時的生存環境感到憂慮。“遊客對古柏的保護意識不強，有人在樹下燒烤；部分古樹出現腐敗樹洞，用水泥封口，可能會加速樹木病情的惡化。”他當即詢問：“是否對古樹進行過摸底，是否有相關地方性法規專門保護？”

遺憾的是，當時在古樹名木保護方面，呂梁市立法存在空白。隨後，市人大常委會立即啓動《呂梁市古樹名木保護條例》的起草工作。市人大常委會主任劉振國親自擔任起草工作小組組長，帶領起草組先後深入11個縣（市、區）開展立法調研，全面掌握了我市古樹名木保護中存在的問題。經過嚴格研討、論證、初審、二審等程序，歷時一年半制定了《呂梁市古樹名木保護條例》。

針對建設部保護管理辦法與山西省鑑定技術規程存在對古樹的分級認定標準不統一和保護經費無保障問題，在《呂梁市古樹名木保護條例》中明確了“呂梁標準”，實行“提級保護”，並將城市建成區樹齡在80年以上不滿100年的樹木和古樹羣也納入保護範圍，量化市縣政府對古樹名木的保護經費標準，既細化了上位法，又嚴於精於上位法，是一部“長着牙齒”的地方法規。

2025年4月，市人大常委再次作出《關於人大機關、人大代表掛牌監督保護古樹名木（羣）的決定》，將全市30個古樹名木羣、2073棵古樹名木的監督責任具體化、常態化，並對外公佈了古樹名木保護監督電話，進一步暢通了全民參與古樹名木（羣）保護的“綠色通道”。

法規的“呂梁味道”，使其在實踐中更具生命力。6月，呂梁賀昌中學家屬院內一棵百年國槐遭雷擊倒伏，壓覆居民房頂。市人大常委會接到羣衆舉報的線索後，第一時間聯動規劃、城管、園林等部門啓動救援工作，不僅清除了安全隱患，還對古樹進行全面‘體檢’和病蟲害防治。市人大農業與農村工作委員會主任付賓榮說：“下一步，我們將嚴格遵循《呂梁市古樹名木保護條例》等法規要求，持續深化監督職能，不斷完善長效保護機制，凝聚各方力量，推動古樹名木保護工作從‘政府主導’向‘全民參與’的轉變，讓古樹名木不僅成爲呂梁生態環境的綠色瑰寶，更成爲傳承歷史文化、彰顯城市魅力的閃亮名片。”

立法過程，是耐心而細緻的“抽絲剝繭”。市人大常委會法工委主任李瑞青對此深有體會：“我們反覆琢磨，立法不能貪大求全，而應像老中醫把脈，找到最關鍵的那處穴位。”

呂梁市是山西省重要生態屏障區，黃河中游重要生態涵養區，在加強生態保護修復中發揮着舉足輕重的作用。推動生態環境質量持續好轉是人民羣衆近年來最爲關心的熱點話題之一，也是市人大常委會高度關注的重點問題。

爲切實解決城市綠化迫切需要理順的法律關係、法律責任問題。2016年，市人大常委會着手起草《呂梁市城市綠化條例》，於2017年3月1日施行。隨着上位法的修改、國家政策的變化和我市綠化事業的新發展，2022年對條例進行了修訂，於2023年1月1日施行。《條例》突出規劃引領作用，將編制城市綠化規劃作爲條例的核心內容和建設管理的基本依據，同時規定了任何單位和個人在城市建設中不得擅自佔用城市綠化用地，不得擅自改變城市綠地性質，不得擅自移植、砍伐樹木，爲守護“城市綠色”提供了重要的法治依據。

同樣，在《呂梁市鄉村綠化條例》的制定過程中，市人大常委會充分考慮我市的自然地理條件、氣候特點、文化傳統等諸多因素，嚴格落實不牴觸、不重複、不越權、可操作的要求，精心制定了符合我市鄉村綠化實際的法規條款。爲與《呂梁市城市綠化條例》的適用範圍“市、縣（市、區）人民政府所在地城市規劃區或者城鎮開發邊界內”相銜接，《呂梁市鄉村綠化條例》規定了適用範圍爲“本市行政區域城鎮開發邊界以外綠化的規劃、建設、管護及其監督活動”，實現了地方性法規規範的綠化工作在呂梁市行政區域全覆蓋。

《呂梁市大氣污染防治條例》《呂梁市揚塵污染防治條例》《呂梁市水污染防治條例》《呂梁市禁牧休牧條例》……一部部條例不斷擦亮呂梁生態文明法治底色，爲呂梁市打贏藍天碧水淨土保衛戰提供了堅實的法治保障。

文化鑄魂

讓歷史文脈更好地傳承

近年來，市人大常委會連續出臺《呂梁市非物質文化遺產保護條例》《呂梁市磧口古鎮保護條例》等地方性法規，構建起了“保護”“傳承”“轉化”“發展”融合相濟、統籌協調的新格局。

呂梁市每個縣（市、區）都積澱着深厚的民族文化底蘊，地域性和鄉土特色的風土民情相融共生，構成了豐富多彩的非物質文化遺產資源。這些非遺項目，作爲一種彌足珍貴的“活”文化，它依託於人本身而存在，以聲音、形象和技藝爲表現手段，並被世世代代的呂梁人身口相傳，作爲文化鏈延續至今，見證了呂梁人民的生命力和創造力，是寶貴的文化財富。爲了讓古老的非遺項目活起來、走得遠、傳下去，《呂梁市非物質文化遺產保護條例》經2017年8月9日市人大第三次人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過，同年11月1日正式開始實施。

《呂梁市非物質文化遺產保護條例》曾受到全國人大的肯定，兩次在央視法制欄目專題報道。市人大常委會法工委主任李瑞青說：“《條例》針對保護投入不足、保護措施不力等實際困難，明確要求將保護經費列入政府年度財政預算，按照非遺項目及其傳承人的不同等級、不同類別，採取不同的保護措施，讓呂梁的非遺項目呈現出了生生不息的新活力。”

磧口古鎮是中國歷史文化名鎮，鎮內有數量豐富且保存完好的明清時期建築，幾乎包括了封建制度下民間典型的漕運商貿集鎮的全部類型。爲了保護磧口古鎮的歷史文化，市人大常委會頒佈了《呂梁市磧口古鎮保護條例》，於2020年1月1日起實施。《條例》明確規定，磧口古鎮實行分區保護，保護區劃分爲核心保護區、重點保護區、建設控制區、風貌協調區。古鎮內禁止隨意新建、改建、擴建建築物、構築物，經批准新建、改建、擴建建築物、構築物，應當使用與古鎮風貌相協調的建築裝飾材料。維護、修繕核心保護區內的歷史建築物、歷史構築物，應當保護歷史信息，體現歷史建築的真實性，不得改變與其互相依存的自然與人文環境，有效解決了長期困擾古鎮保護的範圍不清、體制不順、責權不明、經費不足等問題，幫助古鎮管理拔釘清障、引領護航，爲山西省同類立法提供了呂梁經驗、呂梁樣本。

十年，是里程碑，更是新起點。站在獲得地方立法權十週年的歷史節點回望，市人大常委會在立法工作中堅持和踐行全過程人民民主，以“小切口”破題，用“有特色”作答，堅持做到強化民意平臺建設，設立19個基層立法聯繫點，配備立法信息採集員和聯絡員38人。建成覆蓋全市的代表聯絡站（點）747個，站點建設位居全省前列，11386名五級人大代表全部就近編組進站開展活動。強化法制委員會、法制專業代表小組履職保障，認真審議辦理代表提出的立法議案、建議，邀請代表參與立法調研、審議修改和立法後評估等活動。強化社會參與機制，先後制定《立法聽證制度》等4個民主參與立法制度，形成意見徵集專項方案、專場座談、專業建議、專項清單“四步工作法”，暢通基層立法的民意直通車，在法治的軌道上鋪就了一條通往美麗幸福的堅實路徑。展望未來，更多“小切口”的立法探索仍將繼續，法治呂梁建設的步伐將更加鏗鏘有力。在法治陽光的普照下，一幅治理更高效、社會更和諧、生態更優美、人民更幸福的壯麗畫卷，正在呂梁大地上徐徐展開。記者 樑英傑

來源:呂梁日報