社會信用體系建設法的立法目的探析——兼談社會信用體系建設法向社會公開徵求意見稿第一條

作者|楊福忠

責編|薛應軍

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黨的二十屆三中全會提出，健全誠信建設長效機制。健全誠信建設長效機制的一項重要舉措就是進行社會信用立法，將誠信價值觀的要求入法入規，以法治推動誠信體系建設。目前，我國多地積極推進誠信體系建設，出臺信用方面地方性法規或政府規章。在中央層面，2023年全國人大常委會已將信用建設法列入五年立法規劃，並明確將其列入第二類立法項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。2022年11月，由國家發展改革委、中國人民銀行等單位研究起草的《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）向社會公開徵求意見。

爲何要制定社會信用體系建設法？其立法目的何在？這是制定該法必須解決的首要問題。立法目的是一部法律的靈魂，它對法律的制定、修改、解釋和適用均具有指導作用。通常情況下，一部法律立法目的的設定要遵循有限、直接原則。有限指把立法要解決的主要問題設定爲立法目的；直接指預期實現的直接目的，而不包括該目的實現後所產生的反射效果。我國現行有效的法律大多遵循了有限、直接原則，立法目的一般不超過5個。比如《中華人民共和國刑法》的立法目的只有兩個：懲罰犯罪；保護人民。然而，《徵求意見稿》第一條有7個立法目的，包括完善社會信用體系、創新社會治理機制、優化營商環境、規範社會主義市場經濟秩序、提升全社會誠信意識、弘揚社會主義核心價值觀、健全覆蓋全社會的徵信體系。按照有限、直接的標準進行衡量，顯然，《徵求意見稿》設定的立法目的過多，特別是夾雜了沒有直接關係的立法目的，比如“優化營商環境”。基於此，本文按照有限、直接的原則，試探析社會信用體系建設法的立法目的。

培育和弘揚社會主義誠信價值觀

“誠信”是社會主義核心價值觀的重要內容。黨的十八大以來，培育和弘揚誠信價值觀、加強信用體系建設被列入各級各部門議程。中央層面，這一工作主要沿着三條路徑展開：一是發揮道德教化作用，通過教育引導、輿論宣傳、文化薰陶、實踐養成等方式，逐漸使誠信價值觀內化爲人們的精神追求。二是政策推動。爲推動信用體系建設，國務院先後出臺了一系列政策性文件，比如《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》《關於加強政務誠信建設的指導意見》《關於加強個人誠信體系建設的指導意見》等。三是法治推動。將誠信價值觀的要求入法入規，發揮法律的剛性約束作用，以法治保障人們踐行誠信價值觀。比如，民法典等法律中有相關誠信條款。

在以法治推動信用體系建設方面，西方發達國家已積累了豐富經驗，歸納起來主要有兩種做法：一是將誠信價值觀的要求轉化爲某些單行法律中的誠信法律原則、誠信法律規則；二是制定專門的社會信用法。我國在將誠信價值觀法律化方面也採取這兩種做法，一方面在民法典等法律中將誠實守信確立爲法律原則或法律規則；另一方面出臺專門的信用立法，推進社會誠信體系建設。在此背景下，全國人大常委會將社會信用體系建設法列入立法規劃。由此可見，社會信用立法的首要目的是培育和弘揚社會主義核心價值觀，推進信用體系建設。

維護社會和市場經濟秩序

雖然不同時代，人們基於誠信價值觀建立起來的信任機制不同，但是社會經濟活動的有序開展離不開信任機制的作用。古代社會，誠信主要以道德規範形式存在，那時人們交往範圍小，交易安全主要是基於道德誠信建立起來的信任機制。現代社會，隨着經濟發展的全球化，人們的交往範圍日益擴大、流動性不斷增加，且經濟交往活動多發生在陌生人之間。這種情況下，完全基於道德誠信並不能確保交易安全，因此，必須基於法律誠信建立一種新的信任機制，促使交易雙方按照對方當事人的預期行事。

當下，我國市場經濟快速發展，特別是電子商務迅速發展，對誠信提出了較高要求。爲了滿足人們日益增長的對法律誠信的需求，各級立法機關已經有意識地將誠信價值觀的要求融入立法。但是，基於法律誠信建立信任機制僅依靠單行法還不夠，國家必須制定專門的社會信用法，提供有力的法治保障。從這個角度看，維護社會秩序和市場經濟秩序是社會信用體系建設法的重要立法目的。

創新社會治理

社會信用體系建設從一開始就承載着創新社會治理的功能。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》明確指出：“社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分”，“加快社會信用體系建設，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要基礎，是完善社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理的重要手段”。作爲社會治理的手段，信用相對於道德、法律而言是一種創新。道德和法律通過規範人們行爲方式來實現社會治理目的，二者在調整人們行爲時各有優點和不足：道德規範適用範圍較廣，但執行力遠不及法律規範。反過來，法律規範雖然執行力較強，但卻需動用較多的國家資源，且有些領域法律規範不宜介入調整。如何彌補二者的不足？傳統思路是把道德和法律作爲社會治理不可或缺的手段，取長補短，使二者相輔相成、相得益彰。現在，人們探索通過信用手段可以補充強化道德和法律在社會治理中的不足。如前所述，信用治理不僅針對組織和個人的某一個特定行爲進行評價，而且針對組織和個人在一段時間內的所有行爲進行評價；信用懲戒對組織和個人的社會聲譽和公共形象的影響巨大，對其商業機會和社會評價的影響更直接。這種治理手段更能適應多元社會有效治理的需求。因此，近年來，我國越來越重視運用信用手段進行社會治理。2019年7月，國務院辦公廳印發《關於加快推進社會信用體系建設構建以信用爲基礎的新型監管機制的指導意見》明確要求，以加強信用監管爲着力點，建立健全貫穿市場主體全生命週期，銜接事前、事中、事後全監管環節的新型監管機制。此後，各地方各部門及時出臺信用方面的規範性文件，對失信行爲人納入“黑名單”進行管理。由此可見，社會信用體系建設法出臺的一個重要目的在於創新社會治理機制，將信用治理納入法治軌道。

加強徵信管理

制定社會信用體系建設法，對信用信息的歸集、管理和使用等行爲進行規範，對失信行爲予以懲戒，是以法治推動誠信體系建設的一條重要舉措。在全國人大及其常委會尚未制定專門法律情況下，我國通過法規規章等先行先試探索信用立法。比如，2012年國務院制定了《徵信業管理條例》，對徵信機構從事徵信業務進行規範。此外，中國人民銀行、海關總署等根據行政管理的需要分別制定了主管行業、領域信用信息方面的部門規章。

地方層面，近年來，各地立法機關積極探索信用方面立法。來自國家法律法規數據庫的數據顯示，截至目前，地方人大及其常委會制定的有關信用方面的地方性法規共48部，省級信用立法基本實現全覆蓋。但綜觀現有地方信用立法，不難發現，各地方對信用信息的歸集、管理、使用等方面的規定差別較大。比如，信用信息歸集方面，《河北省社會信用信息條例》除要求把反映信用主體基本情況的登記類信息納入目錄外，還要求把失信類與獎勵類信息一併納入公共信用信息目錄。而《上海市社會信用條例》卻只規定將信用主體的失信信息納入公共信用信息目錄。

各地規定不一致，易引發法制不統一問題。同樣的情況，在一個地方不被認定爲失信行爲，但到另外一個地方則可能被認定爲失信行爲，進而影響組織和個人的信用狀況。這不利於全國統一大市場形成。因此，制定社會信用體系建設法的一個重要目的，就是要在國家層面建立統一的失信行爲認定標準，規範信用信息的歸集、管理和使用，推動社會誠信體系建設。

保障信用主體的合法權利

組織和個人經過信用評價，一旦被認定爲失信行爲人，則將面臨行政性、行業性、市場性或社會性的各種懲戒。比如，限制一定期限內市場和行業禁入，限制享受稅收優惠、招標投標、申請財政性資金項目，限制乘坐飛機、乘坐高鐵、獲得授信，給予通報批評、公開譴責等。這些懲戒性措施，有些規定在國務院和國務院辦公廳發佈的規範性文件中，有些規定在地方性法規、地方政府規章，甚至地方政府和政府部門的規範性文件中。

就性質而言，失信懲戒措施是對信用主體權利的減損或者義務的加重。按照《中華人民共和國立法法》的規定，規章及規章以下的文件不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，因此，法律、法規以外的規範性文件設定失信懲戒措施，本身就存在合法性問題。在這種情況下，全國人大及其常委會制定專門的社會信用體系建設法，對失信懲戒措施統一進行設定，可以爲下位的法規、規章提供法律依據，保障信用主體的合法權利。因此，這也是一項重要的立法目的。

（作者爲中共河北省委黨校政法部教授）