李宇嘉專欄丨推動城市更新，錢要“花在刀刃上”

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

4月8日，財政部辦公廳、住建部辦公廳聯合發佈《關於開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》，該通知最大的看點就是，明確了中央財政支持城市更新的創新舉措——“定額補助”。根據該通知，東部、中部、西部這三大地區，每個城市可獲得的補助總額分別不超過8億元、10億元、12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。

本質上，這是落實2024年4月份財政部、住建部發布的財辦建〔2024〕24號文，所提出的開展城市更新示範工作的年度任務。根據24號文，從2024年開始，中央財政創新方式方法，支持部分城市開展城市更新示範工作，即通過競爭性選拔，確定部分基礎條件好、積極性高、特色突出的城市開展典型示範，紮實有序推進城市更新行動，中央財政對示範城市給予定額補助。

2024年，每省（區、市）可推薦1個城市參評，首批評選15個示範城市，並按上述標準進行補助。2025年，定額補助的範圍擴大了，從2024年重點向超大特大城市和長江經濟帶沿線大城市傾斜，擴展到向超大特大城市以及黃河、珠江等重點流域沿線大城市傾斜。城市數量也從2024年的15個增加到20個。更重要的是，中央補助資金的使用範圍也擴大了。

根據24號文的規定，中央財政的定額補助用於4項城市更新的重點工作，即統籌推進城市地下管網和綜合管廊建設、污水管網“廠網一體”建設改造、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造等。而且，申請成爲示範城市要具備基礎條件，比如建立了組織領導和協調工作機制，債務風險低且不得因更新而產生新的隱性負債，住建領域未出現重大生產安全或負面輿情事件。

2025年，除了上述4項城市更新的重點工作外，定額補助還可以用在城市更新機制建設相關支出，包括項目儲備和生成機制（比如城市體檢、城市更新專項規劃）、資金安排和籌措（比如財政、金融資金申請使用等相關方案、可研報告等）、用地保障和審批機制（比如存量盤活、規劃指標調整）等。可見，一些基礎性條件也需要投入資金，以使得項目能儘快推進。

筆者認爲，中央財政定額補助的範圍擴大，意在提速城市更新。黨的十九屆五中全會首次提出“實施城市更新行動”，黨的二十大再次明確了這一行動，意味着城市更新已成爲新時期城市發展模式轉型，助力經濟高質量發展，滿足人民羣衆從“有沒有”轉向“好不好”的新要求、更高品質生活新訴求的重要抓手。同時，更好的基礎和公服設施、城區和社區環境也是內需發力的基礎。

但是，由於近年來地方資金短缺，作爲地方資金投入的主體——專項債券在使用和償還上有平衡的硬性要求，而在一些地方，涉及到城市更新工作的各部門協作存在一定障礙，管線單位和地方政府部門的配合存在堵點，財政資金申請以項目爲單位且需要工作量方案、可行性報告和法律意見書等，導致一些項目認定、推進的週期較長，資金投入力度不足等，使得這項民生工程在一些地方進度不及預期。

最典型的是，截止到2025年2000年之前建成的老舊小區項目都能實現改造開工，但完成進度不一，一些項目建設滯後，甚至中央預算內投資、保障性安居工程等資金撥付都受到一定影響。今年1月份召開的全國城市更新工作部署會，對推進該項民生工程做了全新部署，提出目標導向和問題導向，有力有序有效推進，明確資金和要素跟着項目走，統籌利用各方資金資源等等。

這意味着，不僅城市更新要全面提速，還要務實高效。從2024年的42號文及隨後的城市評選、示範項目公佈，到此次發佈的2025年度安排、資金使用範圍擴展等等，可以看出要以具體項目爲抓手、以項目落地爲導向、以統籌資源（包括各部門行政資源）爲路徑，打通項目從謀劃入庫到立項，再到推進和資金投放全過程的堵點，確保把好事辦好、實事辦實。

值得注意的是，改革開放40多年也是城市建設快速推進的40多年，很多城市存在基礎或市政設施的歷史欠賬或短板，比如備受關注的“裡子工程”，很多城市已進入了高度城市化時期，需要補上短板、防範隱患，也要順應百姓需要配置新基建。因此，城市更新的內容很多，以老舊小區爲例，就有基礎類（滿足居民安全需要和基本生活需求）、提升類（滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容）、完善類（爲豐富社區服務供給、提升居民生活品質）。

以此來測算工作量和資金投入，會非常龐大。新時期的城市更新工作部署，強調一張藍圖繪到底、幹到底；堅持盡力而爲、量力而行，先急後緩；加強項目謀劃、常態化儲備和動態調整；堅持目標導向和問題導向。基於前期體檢發現的問題、規劃和計劃確定的項目，特別是老百姓在城區、社區生活中存在的“急難愁盼”。於是，中央財政定額補助的錢就要花在刀刃上。

也就是上述民生和公共屬性最強的四個重點領域，其目的就是通過創新財政模式，激發地方推進更新的內生動力。同時，財政部、住建部按照預算管理要求開展績效評價，評價結果將與財政資金撥付掛鉤。評價結果較差的城市，將視情緩撥、扣減補助。中央定額補助的投放，解決了城市更新市場化投入積極性較低、也是最棘手的部分，也爲地方和市場投入掃清了障礙。

這樣，中央財政資金髮揮了四兩撥千斤的撬動效應，並與地方財政、社會資本協同發力，形成多方資金彙集，推動城市更新可持續、能平衡的模式，形成可複製、可推廣的模式和經驗。更重要的是，通過城市更新補齊基礎設施、市政設施短板後，將帶動數萬億元的市場投資和消費，比如老舊小區提升類、完善類改造，舊城區復興帶動消費和文旅等，這是內需的重要動力。