李宇嘉專欄丨大力實施城市更新，促進城市高質量發展

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了實施城市更新行動的總體要求、主要任務、支撐保障和組織實施等內容，爲推動城市更新做了系統部署，也指明瞭方向。《意見》闡明瞭推動城市更新的意義，那就是促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

2024年，我國城鎮化率達到67%，儘管還有上升空間，但進入到城鎮化發展的中後期，且集聚人口主體的大城市、超大特大城市進入到高度城市化時期。目前，大部分城市骨架的四樑八柱已搭建起來、邊界已劃定，居民需求從“有沒有”轉向“好不好”。這意味着，城市發展要從增量建設轉入存量利用，從邊界擴張轉向結構優化，從追求規模轉向品質提升。

這就需要改造存量建築、老舊小區，比如通過加固、改建、重建等消除C、D級危房安全隱患，更換小區老化的管線管道，增設助餐、家政等設施；這就需要推進完整社區建設、完善城市功能，比如順應居民需求升級、新的需求，增設便民商業服務設施、公共活動場地，推進適老化、適兒化改造；這就需要加強城市基礎設施建設改造，特別是水電管氣路網等地下生命線。

再者，還需修復快速城市化、工業化時期受損的城市生態，推進綠環綠廊綠楔綠道建設、建設社區周邊口袋公園；還要保護傳承歷史文化，落實“老城不能再拆”的要求，建立保護、修繕、利用、傳承的新機制。這就是《意見》提出的城市更新6大內容。縱覽這6大內容，貫穿其中的首要邏輯就是守住安全和民生保障的底線，安全也是《意見》中頻率最高的詞彙。

一方面，過去城市化、工業化快速推進，積累了一些安全和風險隱患；另一方面，這也是城市化中後期或高度城市化的必然結果。不管從百姓對美好生活的訴求、迴應羣衆關切來看，還是從提升城市治理的現代化水平來看，須從民生視角消除這些安全隱患，這也是每一項城市更新的首要工作。

因此，推進6大任務的支撐保障中，首先提出的就是，全面開展城市體檢評估，建立發現問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑。也就是，“無體檢、不更新”。從住房、到小區、到社區、到城區，去查找羣衆身邊的急難愁盼問題，精準識別城市安全隱患、公共服務缺口（比如停車難、家政難、老人下樓難等），以此作爲推進下一步城市更新的工作任務。

這就是《意見》提出的“以需求爲導向、以項目爲牽引”的城市更新實施機制。值得注意的是，以項目爲抓手着重於更新的實效性、落地性，但同時也要一體推進“好房子、好小區、好社區和好城區”建設的更新機制。這就是《意見》明確的樹立全週期管理意識，增強城市的系統性、整體性、協調性，也就是，城市和人一樣，是一個有機生命體，需要以系統觀念來推進。

爲此，《意見》明確了建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系。這與年初全國城市更新工作部署視頻會提出必須科學制定城市更新專項規劃，堅持“一張藍圖繪到底、幹到底”呼應，建立先急後緩、從住房到城市不同尺度的可持續、科學的更新機制。另外，人民羣衆參與更新，特別是提出鼓勵產權所有人自主更新，這也是推進城市更新的新機制。

一方面，這有助於讓百姓認識到，城市更新是爲了解決大家在城市、街區、社區工作生活的“痛點”、急難愁盼，不再僅關注改造的支出、負面問題（比如噪音、搬遷），尋找更新改造共識的最大公約數；另一方面，業主、租戶、商戶等羣體參與進來，加上街道、社區、規劃師等形成“共建共治共享”的更新理念，使得更新工作更加接地氣，從而激發內生動力。

這就爲健全多元化的投融資方式奠定了基礎。資金來源是推進可持續的城市更新的關鍵。中央預算內投資（比如中長期特別國債、中央財政定額補助等）、地方政府專項債券等等，這是引子資金，解決的是最基礎、最底線的問題。還需要吸引銀行信貸資金、社會資本參與。若實現多元參與、多元協商，必將產生空間、功能效用的最大化、最優化及增量經濟價值的兌現。

比如，老舊街區、老舊廠區、老舊火車站、低效樓宇、傳統商業設施等更新，推動建築功能轉換，完善設施設備，修復歷史文化資源，植入新業態、新功能、新場景，爲老舊區域注入新的活力，比如不動產裝飾裝修、文旅流量、夜經濟、創業創新等場景會指數級激活。對於片區內的業主、居民、商戶來說，城市更新帶來的增量利益共享，也會驅動資金共擔。

我國新時期實施城市更新行動是保障民生、拉動投資、促進消費、提升治理、助力經濟發展的重大戰略性舉措，也是探索高質量發展新路徑、打造國內大循環增長新引擎的重要抓手。因此，對城市更新的認識要摒棄大拆大建、房地產思維，轉向多元主體參與和投入形成共治模式、耐心資本，從空間再造、功能完善激發居民長期需求，這是房地產和經濟增長的基本面和新模式。