海納百川》美國缺席國際建制 臺灣怎麼辦？（臺傑客）

臺灣並非WHO或UNESCO等國際組織的會員國，美國一再退出國際制度的決策，彰顯其外交政策的單邊傾向，也對臺灣參與國際體系造成實質壓力。（美聯社）

美國政府近日宣佈，不接受2024年世界衛生大會所通過的《國際衛生條例》（IHR）修正案，認爲該條例修改將干預美國主權，且未能妥善處理疫情期間世界衛生組織（WHO）受到中國政治影響的問題。國務卿盧比歐與衛生部長小羅勃甘迺迪發表聯合聲明，批評新條例「對美國衛生政策構成主權侵犯」，並強調拒絕任何可能限制美國人言論、隱私與自由的國際規則。川普總統更已在今年1月回任後啓動退出WHO的程序，計劃讓美國全面脫離這個全球衛生制度。

這已非川普政府首次抵制多邊國際組織。國務院纔剛宣佈，聯合國教科文組織（UNESCO）對以色列存有偏見，並推動「具有分裂性的社會與文化議題」，已不符合美國的國家利益，因此決定退出。另外早在川普首度執政期間，美國就曾相繼退出聯合國人權理事會（UNHRC）、巴黎氣候協定與伊朗核協議；而拜登政府上任後，才逐步恢復美國的制度參與與國際責任。然而，川普於今年重返白宮後，已再度展開全面撤退：不僅啓動退出WHO的程序，也停止對聯合國近東巴勒斯坦難民救濟工作署（UNRWA）的資助。這一系列舉措，反映其外交政策主軸具有「拒絕多邊主義」的傾向。

美國一再退出國際制度的決策，不僅彰顯其外交政策的單邊傾向，也對臺灣參與國際體系造成實質壓力。原因在於臺灣並非WHO或UNESCO等國際組織的會員國，長期以來在參與相關國際活動上，極度仰賴理念相近盟友、尤其是美國，於制度內部的倡議與協助。若美國選擇缺席這些建制，臺灣在制度內尋求發聲與參與的空間將更形限縮。

近年來，美國行政部門與國會多次強調支持臺灣「有意義地參與國際組織」。例如，川普與日本首相石破茂於今（2025）年2月峰會聯合聲明中，首次納入明確支持臺灣參與國際組織的內容，其中包括參與WHO；國務卿盧比歐於聽證會、媒體專訪與多邊聲明中也反覆重申此立場。今年初，臺美雙方舉行「促進臺灣參與國際組織工作小組」會議，針對WHO等議題協調策略。此外，美國在WHO執行委員會與聯合國安理會兩度發聲挺臺，衆議院更於5月通過《臺灣國際團結法案》，要求政府反制中國濫用2758號決議打壓臺灣。9個州議會也陸續通過支持臺灣國際參與的決議。

然而，若以美國最終退出WHO爲例，先前美國宣示協助臺灣參與國際組織的努力將無以爲繼。WHA（世界衛生大會）是WHO的最高決策機構，唯有會員國才能提案、投票、發言，參與重要技術與預算規劃。雖然臺灣一直是全球公共衛生的積極參與者，長年配合國際準則投入國際醫療援助及疫病防治，但很遺憾的是，我們卻是不斷被制度排除的貢獻者。美國作爲會員國，若其缺席，將不僅無法再於制度內發聲，更無法在場內替臺灣斡旋，留下的真空反讓中國更有操作空間。

國際建制的運作，乃是建基於主權有限讓渡的合作理性。參與制度，不等於喪失主權，而是透過規則交換集體利益。新自由制度主義指出，即使在無中央權威的情境下，只要規則明確、資訊透明、行爲可預期，各國仍可在制度內穩定合作。倘若主要參與國選擇退出，將重創此建制的代表性與約束力，不僅損及多邊合作，也弱化對非會員國的支持能量，更不用說導致其他涉及全球治理的議題，諸如國際貿易、氣候變遷談判、核擴散防制等，在美國的缺席下，可能導致整個制度進入停滯甚至失效。

總結來說，美國若持續因故退出國際組織，將不只影響全球建制的穩定，更會讓如臺灣這樣努力貢獻的國家被排除。而國際建制是否能發揮功能，取決於誰，尤其是大國還願意「在場」，在場發聲、在場協商、在場推動改革。這對臺灣而言，尤其重要，因爲若沒有諸如美國等國家在制度內的支持，臺灣的國際參與，恐怕將面臨更多的困難。

（作者爲國際關係博士、前大學兼任助理教授）

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