超10萬億存量PPP項目迎新政護航，多地已先行先試專項債償還項目資金

財聯社8月21日訊（編輯 李響）作爲我國基礎設施建設與公共服務領域的重要模式，政府和社會資本合作（PPP）項目歷經十餘年發展，已形成超10萬億元存量規模。

隨着近日2025年8月國務院辦公廳轉發財政部《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號，下稱“84號文”）的落地，存量PPP項目迎來系統性規範方案，標誌着在經歷機制轉型後，PPP模式進入存量與增量協同發展的新階段。

在業內人士看來，新文件在PPP項目資產處置、融資支持、履約要求方面進一步細化了實操規定，不僅有效緩解PPP項目付費拖欠的行業痛點，也有助於高效盤活沉澱資金，降低參與各方的融資經營壓力，後續PPP項目的服務質量和運營效率或將得到顯著提升。

存量處置路徑清晰，破解融資與付費難題

近年來，PPP領域政策持續優化。2023年11月，《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）推出，明確以特許經營模式爲核心的新機制，將PPP項目範圍限定爲使用者付費項目。新舊機制轉換下，超10萬億元存量項目的規範處置成爲關鍵議題。

據財政部數據，截至2022年底，財政部 PPP 管理庫項目達10346個，投資額超16萬億元；國家發展改革委監測平臺顯示，同期錄入項目8057項，總投資11.6萬億元。據瞭解，這些存量項目中，既有接近完工的在建工程，也有已進入運營期的項目，因政策銜接不暢，普遍面臨三大困境：一是融資受阻，金融機構對存量項目信貸審批趨於謹慎，部分已籤協議貸款未能按時發放；二是政府付費拖欠，地方財政壓力下，部分項目運營補貼未能按合同履約，社會資本現金流承壓；三是項目推進緩慢，部分項目因建設內容不合理、成本失控陷入停滯。

84號文作爲繼2023年“存量項目處理意見”後的規範性文件，進一步細化了操作路徑，其核心是以 “問題導向、分類施策” 爲原則，分類分級推進項目。具體來看，針對接近完工的項目加速驗收運營，而對於推進緩慢的項目則壓縮規模、嚴控成本，同時對於2024年底前尚未開工的項目原則上不再採用PPP模式。

此外在財政支持方面，84號文明確地方政府可統籌一般債券、專項債券用於存量項目政府支出。

第三方機構法詢金融撰文指出，目前雲南、內蒙古、湖南等地已先行先試，其中雲南安排369億元專項債用於存量PPP項目建設及拖欠賬款解決，湖南安排200億元專項債解決拖欠企業賬款，而內蒙古則專項安排50億元化解項目風險。在法詢金融研究員楊瑾看來，通過專項債置換原PPP項目的政府支出責任，將隱性債務轉化爲法定顯性債務，可降低財政履約風險，同時加快項目建設運營，保障社會資本權益。

“需要注意的是，以專項債資金承接存量PPP項目必須符合專項債券投向領域要求，並能確保項目全生命週期收支平衡，專項債券發行規模仍需滿足專項債券發行覆蓋倍數1.2倍以上的要求”，楊瑾認爲，這旨在爲項目後續專項債券還本付息留足空間，同時收益預估應且僅應當以項目本身的運營收入爲基礎，避免債務進一步擴大。

“84號文核心之一就是破解了項目融資與付費的瓶頸”，有業內人士對財聯社表示，針對存量項目普遍面臨的融資困境，84號文提出了市場化解決方案，其中已籤貸款協議的項目需按約放款，未籤協議的項目由金融機構自主確定信貸條件，且不得要求政府出具承諾文件，嚴防新增隱性債務。

“這有效緩解了因政策銜接問題導致的融資停滯現象”，楊瑾表示。PPP項目近年來一度“談之色變”，很大原因在於項目存在收益能力評估不足的風險，不具備穩定收益回款難讓社會資本方持續墊付建設成本，穩健運營便很難維繫，對此，針對政府付費履約問題在文件中同樣得到重點回應。

文件要求地方政府將支出責任納入預算，按績效結果及時付費，嚴禁以拖延驗收、延遲評價等方式拖欠。其中對確認的拖欠賬款，需依據《保障中小企業款項支付條例》等法規妥善解決。這一要求直指近年行業痛點——據多地財政人士反饋，2023年以來地方財力收縮導致的付費拖欠，曾讓不少社會資本陷入現金流困境。

此外，文件鼓勵通過調整投資回報率、延長合作期限、挖掘收費潛力等方式，平衡項目收益與財政壓力。例如，對應收費未收費項目，可在論證後啓動收費機制等。

規範中謀發展，築牢PPP模式可持續發展根基

值得注意的是，與此前政策相比，84號文雖刪除“未納入監管的中介機構不得開展業務”的規定，但實際上強化了第三方專業機構的作用。在合規審查環節，會計師事務所、律師事務所會參與存量項目合同梳理，幫助識別隱性債務風險，此外在績效評價中，第三方機構也需依據行業標準制定指標體系，確保付費與服務質量掛鉤。

有諮詢業內人士表示，今年來其承接的存量PPP項目中期評估業務同比有較爲明顯的增長，主要業務均涉及建設內容優化、融資結構調整等。比如某省份高速公路PPP項目，通過第三方機構評估，壓縮不必要配套工程投資超10億元，既符合84號文成本控制要求，又保障了項目可持續性。在該人士看來，文件指導下，第三方專業服務或將成爲連接政府、社會資本與金融機構的重要紐帶，推動各方在市場化框架下達成共識。

從2014年模式推廣到2023年新機制轉型，再到2025年存量規範方案落地，PPP模式逐步從“規模擴張”轉向“質量優先”。84號文通過分類處置、融資支持、履約要求的細化規定，爲超10萬億元存量項目提供了合規路徑。

隨着政策紅利逐步釋放，存量項目正重歸穩健運營軌道。業內人士預計，未來兩年將有超80%的在建存量項目按規範完工，已運營項目服務質量與運營效率將顯著提升。在此過程中，PPP模式在基礎設施補短板、公共服務提質增效中的作用，將以更可持續的方式持續顯現。