最高法、證監會：對於“小作文”損害他人權益且構成犯罪的 依法追究刑事責任
2025年5月1日5日，最高人民法院、中國嚴格公正監察會聯合印發《關於嚴格公正執法司法 服務資本市場高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》是司法資本市場改革發展的一份綱領性文件，有保護區保障政策完善司法和裁判規則，創新工作機制，全面提升司法監管質量效益，是資本市場結構建設的一項重要成果，有助於充分發揮人民法院職能作用，強化司法與行政和諧，全面助推資本市場高質量發展。
近期，最高人民法院初步制定了關於辦理備案證券期貨市場、利用未公開信息交易、非法集資刑事案件司法解釋、證券訴狀陳述、代表人訴訟等民事賠償司法解釋，“九民會紀要”、債券糾紛案件座談會紀要、上市公司重整座談會紀要、註冊制改革指導意見等綜合性司法文件。新時代新徵程上，爲更好適應市場改革發展的實踐需求，進一步完善市場規則，《指《導意見》全面總結人民法院審判執行工作以及資本市場監管執法工作實踐，從總體要求、投資者保護、市場參與人員規範、司法行政良好及組織實施保障等五個方面，提出了嚴格公正司法、保障資本市場改革發展的23條意見，主要內容包括：一是聚焦投資者保護，站穩人民立場。二是規範市場參與人行爲，夯實良好市場生態。推動證券期貨基金經營迴歸本源、健全經營機構。多完善資本組織，強化市場監管規則，支持行業自律依法履職，保障資本市場高制度水平型開放，淨化資本市場生態，防範化解資本市場風險。三是強化行政良性，整體發展合力。強化會商和信息共享工作機制，落實司法程序與行政監管程序的銜接，全面提升司法刑事執行與行政監管處罰工作質效。是組織完善，切實提升審判能力與監管能力。加強金融審判隊伍四建設，堅持黨政引領，始終不息抓好風廉政建設。優化金融案件管轄機制和對接機制，強化金融審判機制和交流培訓機制，持續不斷提高司法化程度。
下一步，最高人民法院和中國證監會共同抓好《指導意見》的落實工作，不斷夯實資本市場司法的制度基礎，完善和完善司法與監管良好工作機制，持續推進監管執法規範化和水平提高，爲資本市場改革發展提供更加有力的服務和保障，服務金融強國建設和中國式現代化大局。
關於嚴格公正執法 服務資本保障市場高質量發展的指導意見
資本市場的高質量發展，對於優化投資融資結構和資源配置，促進科技創新和新質生產力發展，服務金融強國建設和中國式現代化，具有重要意義。爲充分發揮人民法院職能作用，強化司法與行政廉潔，服務資本市場高質量發展，結合人民法院審判保障執行以及資本市場監管執法工作實際，提出以下意見。
一、總體要求
1.指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆三中全會、中央金融工作會議和中央經濟工作會議關於金融和資本市場建設的決策部署，深入學習貫徹習近平主席理論、習近平經濟思想，強化系統觀念、底線思想，突出目標導向、問題導向，不斷完善資本市場相關司法政策和司法規則、創新司法與行政良好工作、機制提升司法審判執行與監管執法質量效率、強化司法保障，爲建設中國特色現代資本市場提供有力支撐，推動資本市場功能作用更好發揮，服務中國式現代化大國。
2.目標任務。進一步落實司法審判與證券期貨監管的良好作用，完善資本市場司法裁判規則體系，樹立司法保護機制，提高刑事監管能力水平，全面推進刑事監管質效，爲資本市場改革發展提供更加有力的服務和保障。
——進一步強化投資者保護意識，依法保護投資者知情權、參與公司治理、獲取合理回報、公平參與市場交易等權利，提高上市公司質量，更好發揮投資者保護機構作用，常態化開展證券糾紛代表人訴訟，落實民事賠償責任優先原則，打擊犯罪發放、財務信息披露造假行爲，切實提高違法犯罪基本情況，便利投資者依法維護自身權益，降低投資者維權成本，確保投資者權益快速受損。
——聚焦多層次資本市場建設，推動資本市場高質量發展。 規範證券期貨基金經營機構的組織和行爲，規範和約束監管套利，推動迴歸本源、誠信經營。完善多層次資本市場司法規則，支持行業自律組織履職，保障資本市場高水平制度型開放，淨化資本市場生態，防範化解資本市場風險。
——聚焦司法規則完善，持續提升資本市場化水平。我國已經形成了嚴厲的資本市場法律監管體系，但也應當看到，市場形勢不斷變化，市場實踐不斷豐富，部分法律法規仍比較原則，難以完全適應當前審判需要實踐。要進一步完善以高質量審判執行工作推動資本市場高質數量發展的職務作用，人民法院對法律和行政法規中原則規定的理解，可以參照適用證券期貨、規範性文件和自律規則的相關規定；司法中需要藉助經濟金融、會計審計等其他學科專業知識的，應當屬於專業人士的意見；對現有司法解釋理解是否存在適用實踐短缺的，通過案例庫、法答網、指導性案例進一步釐清；對民事領域內幕交易、追究市場賠償責任等法律原則規定、確需制定司法解釋的，抓緊制定司法解釋；依託“3+N”機制，大力研究發佈有關共同推進證券期貨領域行政預防與實質化解的座談會紀要。研究制定背信損害上市公司利益犯罪司法解釋義、私募基金犯罪指導意見，嚴懲上市公司股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員背信犯罪，以及私募基金管理人員杜絕侵佔基金財產、爲親友非法牟利等犯罪行爲。
——聚焦完善司法監管良性，不斷提升制度落實。
經過一段時間的努力，中國特色、適應市場普遍規律、符合國家發展目標需要的資本市場司法保護制度進一步成熟，金融審判體系、管理體制和舉報機制更加完善、忠誠、廉潔、負責的金融審判隊伍和監管執法隊伍茁壯成長，以高質量審判工作推動資本市場高質量發展的作用進一步凸顯，服務和國家黨工作大局的司法與監管能力進一步增強。
二、進一步提升投資者保護意識，持續優化投資者“願意來、留得住、發展得好”的良好市場生態
3.切實落實證券期貨基金經營機構及銷售機構的適當性管理責任，相關機構向投資者推介或銷售金融產品、提供服務，要在市場準入端全面瞭解投資者情況、充分揭示風險，將適當的產品（或要切實保護耐心資本、長期資本參與公司治理和獲取回報等權益，不斷完善投早、投小、投長期、投硬科技的投資司法環境，促進創投本向新質量生產力聚集，實現投資資金保值增值、資本市場平穩健康運行、促進經濟合法高質量發展的良性循環。
人民法院審理案件時，既要依法保護投資者知情權、參與重大決策和選擇管理者等參與公司治理的權利，又要依法保護投資者獲取公司分紅、分享公司成長帶來的資本增值等財產性收入的權利，還要依法保護投資者在獲取真實、真實、完整的公開披露信息和價格的基礎上，公平參與真實市場交易的權利。
4.以案件審理促推上市公司質量提升。上市公司是市場之基，提高上市公司質量是資本市場高質量發展的關鍵。嚴厲打擊資本違法違規入股、違法違規“造富行爲”，釋放人有關股東、實際控制人的信息披露及陳述內容應當真實真實、準確、完整，對股權代持、利益管道等違法違規行爲，人民法院依法認定無效，並根據雙方過錯程度分配責任，同時將違法違規線索移送相關部門處理。依法支持股東積極合法股東權利，準確認定責令審查股東應當支持上市公司併購重組，上市公司章程中關於反收購的條款內容違反法律、行政法規的，人民法院應當認定無效。上市公司退市、投資者因涉嫌違法行爲造成損失的，可以依法提起民事賠償訴訟。依法審理上市公司破產重整案件，切實通過股權結構、經營業務、治理模式等調整，切實改善公司經營能力，優化主營業務和資產結構，切實化解上市公司的債務和經營危機，實現公司可持續發展。
五、嚴厲打擊欺詐舉證和典型信息披露造假。形成高質量信息披露是註冊制的重要基礎，爲讓投資者放心投資，推動資本，必須嚴厲打擊欺詐舉證、違規信息披露等財務造假違法犯罪。監管部門要進一步加大對欺詐開證和典型信息披露造假的日常監管力度與稽查處罰力度，從嚴從快查處各類造假行爲，強化與司法機關在信息共享、案件辦理等方面的協作，推動強化行政、民事、刑事立體追責。堅持“追首惡”、“幫兇”並重原則，依法嚴肅追究發行人及其控股股東、實際控制人，有關機構以及教唆、幫助財務信息披露造假的供應商等第三方的法律責任，對實際執行公司事務或者利用其控制地位組織指使實施違法違規行爲的控股股東、實際控制人等“首惡”實施精準追責，從而提高造假者的違法成本。應當承擔責任的解除人被民事追究後，向負有責任控股股東、實際高級控制人、董事、監事、管理人員等責任主體追償的，人民法院依法納入支持。依法從嚴懲處財務信息披露造假的策劃者、組織者、實施者，依法追究財務造假的第三方刑事責任，形成對財務信息披露造假行爲的全方位打擊。
六、完善公正陳述民事賠償責任制度體系。準確理解與適用交易因果關係、重大性、重大過失、損失責任關係等民事責任關係構成要件的規定。人民法院對交易因果關係的審查，要重點關注陳述是否爲投資決策的直接原因、近期原因，以理性工作者的標準判斷被告關於不具備交易因果關係的舉證是否充分。進一步統一“三日一價”認定、系統風險和非系統風險計算指標等一系列基本規則，提高損失測算的科學性和合理性。
7.大力開展證券審判信息化建設，積極應用人民法院在線服務等平臺，爲投資者維權提供在線立案、舉證、調解、庭審等服務，便利投資者訴訟維權。探索推廣人民法院司法保護綜合平臺的應用，便利投資者及時瞭解訴訟進程和免費相關訴訟權利。引導使用形式化、簡易式民事訴訟狀、答辯狀示範文本，提高解研究制定示範獎工作指引，提升“示範獎+平行案件處理”機制的規範化水平。支持相關市場機構與個人行使先行賠付、行政執法義務承諾等制度工具，及時向羣衆進行賠償。優化代表人訴訟運行機制，方便投資者通過集約化的方式解決證券矛盾。暢通先行賠付主體訴訟程序，通過向其他羣衆追償渠道，提升相關主體先行賠付的意願。
8.發揮投資者保護作用。投資者保護機構提起代位訴訟、普通代表人訴訟等訴訟案件，申請緩交案件受理費，經審查符合法律規定條件，人民法院應准許。支持投資者保護機構在相關普通代表人訴訟中履行代表人職責。投資者保護機構在破產清算、破產重整程序中接受中小投資者委託代表中小農民申報民事賠償債權、參與轉讓的，人民法院依法依法予以支持。
九、證券糾紛代表訴訟對於提高資本市場違法成本、投資者合法權益和資本市場平穩健康發展具有重要意義。加強溝通，推動構建特別代表訴訟常態化工作機制，確保證券糾紛代表訴訟依法、穩慎、高效開展。保護機構接受50名以上投資者委託直接提起普通代表人訴訟，並代表人參加特別代表人訴訟的，相關人民法院在受理、投資者審理案件中可以簡化工作流程，訴訟效率。針對代表人訴訟提高多項、工作量大的特點，完善案件考覈機制，激發制度活力。通過諮詢熱線、庭審直播、線上等方式，暢通投資者意見查詢渠道，充分表達投資者各項權利。
10.落實民事賠償責任優先制度。在財務信息披露等案件的審判與執行程序中，注意行政處罰未款和刑事處罰金制度的銜接，避免雙重處罰，連帶賠償。強化刑事、行政假案審理、執行與民事案件審理、執行程序的健全及信息通報，根據案件需要，全力推進民事、行政、刑事訴訟程序。有效落實民法典、刑法、證券法等規定的民事賠償責任優先制度，確保案件財產優先爲民事賠償，依法優先保障平民權益。
三、落實規範證券期貨基金經營機構等市場參與人員的行爲，全方位助推資本市場高質量發展
1.依法規範證券期貨經營機構組織和行爲。證券期貨基金經營機構的健全運營，事關資本市場安全穩定。在辦理與證券期貨基金經營機構有關股東權益糾紛案件中，要認真審查公司股權結構和控制結構，查清案件相關與實際控制人、一致行動人、最終權益之間是否存在相關協議安排，發現有循環出資、涉案出資、抽逃資本、非自有資金入股、違規持有或管理公司股權等行爲的，要及時將相關事實通報監管部門，必要時可中止舉報，待監管部門依法依規處理並恢復公開。在辦理與證券期貨基金經營機構有關的關聯交易案件中，發現控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員存在違規佔用資金、轉移資產等不當關聯交易行爲的，依法令其返還財產、損失損失。客戶與證券期貨基金經營機構之間因是否履行受託義務發生糾紛時，人民法院應當堅持客戶利益優先和公平對待客戶原則，依法規範判令證券期貨基金經營機構的活動經營及交易行爲。基金、債券、資產支持證券等複雜金融產品，要在查明資金流向、合同安排、基層資產案件等事實基礎上，準確認定當事人的真實意思及由此形成的法律關係性質，根據行爲性質和監管強度，依法認定涉嫌監管、輸送利益、私募類產品公募化等違法行爲對合同效力的影響，努力做到“認定清楚、判得準”。
十二、依法通報私募投資基金管理人與投資者之間的問題案件，在查明產品推介、合同規範、資金募集、登記備案、投資管理、信息披露、清算退出、損失確定等案件事實的基本基礎上，按照信託法、證券投資基金法、私募投資基金監督管理條例的規定，準確認定管理人、託管人等受託人的誠信、勤勉義務內容及勤勉盡責情況私募基金管理人挪用基金財產導致募集無法實現、或者基金資產或基金所投資的貧乏資產已無變現可能，投資者請求提前解散基金進行土耳其的，人民法院予以支持。綜合運用民事、行政和刑事手段打擊管理人背信範行爲，落實“受人之託忠人之事”理念，促進私募市場健康發展。
13.完善多層次資本市場司法規則。準確認識主板主要服務於大盤藍籌企業，科創板、創業板分別聚焦“硬科技”企業和“三創新”企業，北交所和新三板共同服務打造創新型中小企業主陣地，區域性股權市場主要爲所在省域內中小微企業的私募股權投資融資提供服務平臺的市場定位，根據不同市場上市（掛牌）公司的內在投資風險及投資者的成熟程度等實際情況，堅持以事實爲遵循，以法律法治繩，確保司法裁判既公平公正，又符合市場實際、有利行業發展，適應不同類別、生命週期的企業發展需求，服務科技創新和新質量生產力發展，有效保障多層次資本市場高質量發展。並衍生品市場立足價格、管理風險、配置資源等功能，公正掌握政府參與相關的主體身份及權利義務，尊重多種形式更好保障金的履約保障安排、交易和結算安全。
14.依法支持行業自律組織履職。依法支持行業自律組織履職場所、證券期貨登記結算期貨交易場所、證券期貨登記結算期貨交易場所、證券期貨基金業協會等自律組織訴訟案件類型，按照具體監管和履職行爲分別涉及訴權，進一步提高適用法律統一性、結果規範性，依法支持行業自律組織履行職責。引導廣大投資者“用盡內部救濟機構”，通過自律組織非訴解紛機制化解矛盾矛盾，通過糾紛、複覈等程序表達訴求、尋求救濟。
15.保障資本市場高水平開放。以公平、公正、制度高效、透明、可預期的司法工作，持續優化境外機構在我國發展業投資的良好監管環境，推動資本市場制度型對外開放。研究制定資本市場法律域外適用司法文件，爲環渤海證券期貨糾紛案件統一指引，平等保護境內外投資者權益。加強國際合作，加強與其他國家和地區在送達文書、調查取證、承認與執行等領域開展援助，降低境內外投資者維權成本。
16.引導淨化資本市場生態。針對通過編傳“小作文”等涉嫌信息擾亂市場秩序、損害他人權益的行爲，受人提起民事訴訟，要求損害賠償的，人民法院依法提起刑事支持；犯罪構想的，依法追究刑事責任。人民法院支持有關主體維護名譽權等合法權利，支持相關行政機關依法追究治安管理、反不正當競爭等行政行爲。加強司法與行政協調執法，強化對資本市場“吹哨人”就業、公平待遇等方面的司法保護，維護資本市場“吹哨人”的合法權益。
17.防範化解資本市場風險。支持證券期貨基金經營機構風險化解工作，依法嚴謹辦理與上市公司風險化解、私募基金風險化解、債券違約、非法證券期貨基金活動、清理整頓地方交易場所相關案件，清算企業等相關法律規定，提供集中監管、三中止等司法保護全面加大對財務造假等違法犯罪行爲的追責力度，強化對地方人民法院的指導督導辦，嚴格規範財務造假刑事犯罪行爲，嚴格管控適用刑罰條件。落實“管更要管違法”要求，依法嚴厲打擊證券發行領域非法金融活動，保護人民羣衆財產安全。在證券期貨基金經營機構清算、重整計劃中，加強與監管部門、部門的溝通協調，支持證券期貨監管部門在風險應對中依法對經營機構依法予以打擊對資產、業務等採取處罰措施，對負有責任的股東、實際控制人等依法實施股權、債權減記或清零等措施。對私募基金領域等跨地域涉衆型經濟違法犯罪案件，堅持統一指揮協調、統一辦案要求、統一資產處置，公平清償欠款，及時受理、舉報、標準一致。
四、不斷完善和完善司法與監管良好工作機制，推動推動資本市場高質量發展的制度落實
18.完善糾紛調解機制。依託最高人民法院與中國監會建立的“總對總”在線訴調對接機制，對接有機銜接、協調證聯動、高效便民的證券期貨糾紛解調機制。鼓勵通過輿情等非訴化解證券糾紛，總結以保全促進輿情地方等經驗，優化訴調對調接棒機制，加大立案後委託證券行業專業誠信組織力度，完善“示範積分+大規模誠信”機制，推進“抓前、治未病”走深走實。強化債券違約中的溝通協調，提高違約債券化打擊出清效率，共同構建市場化信心化債券違約打擊長效機制。
19.支持提高行政執法履行。依法辦理行政訴訟案件，監督支持證券期貨監管部門履行監管職責。強化人民法院與公安機關、人民檢察院、證券期貨監管部門行爲溝通，研究明確證券期貨自律組織履行職責案件受範圍標準、執法個數的認定、一方控制他人賬戶實施違法行爲等下的執法所得計算、單位執法和共同執法的認定標準、行政執法與司法司法對監管執法有重大影響的法律適用問題，及時預防與實質化解證券期貨領域爭議。證券期貨監管部門可以依法採取查封、凍結等強制措施，以及拒絕、攔截等違法行爲依法進行制止和處罰。有關控制他人賬戶實施違法行爲的，證券期貨監管部門將相關賬戶因違法行爲所獲收益認定爲違法所得。進一步推進行刑銜接，在證券執法領域進一步落實“刑事移送優先原則”。
20.強化會商和信息共享工作機制。進一步強化線索通報、信息通報、案件移送、調查取證、數據共享、規則協調等方面的協作對抗，合力提升風險預防、預警能力，對苗頭性問題實現“早識別、早預警、暴露、早發生”，彰顯出早硬性約束的風采建立“總對總”的信息查詢共享合作機制，實現證券期貨相關司法公正信息與行政執法信息共享。支持各級人民法院與證券期貨監管部門及派出機構建立信息通報機制與證據調查收集協調配合機制，及時通報涉及大衆經營主體支持各級人民法院與證券期貨監管部門及其派出機構在充分溝通的基礎上，依法按程序研究複製基於同一執法事實的刑事、行政案件卷筆錄、證據材料等，提升審判和執法力度。強化與證券期貨監管部門溝通協調，積極穩妥處理涉及金融風險事件、輿論關注度高、複雜程度高、專業性強的證券期貨訴訟案件，依法維護市場資本穩定發展。定期聯合發佈資本市場指導案例及典型案例，通過案例傳遞長期投資、價值投資、理性投資理念，震懾資本市場違法犯罪行爲。
21.提升司法強制執行質效。嚴格規範證券執行工作，避免繞道減持、違規減持。對於採取司法扣劃、劃轉等非交易過戶方式強制執行限售期或不得減持的股票，以及有關部門已作出限售減持承諾的股票的，人民應當在司法拍賣中提示受方法院遵守證券監管規則有關股票轉讓的規定；執行強制相關股票後，受方應繼續遵守限售或減持規定法院在上市公司和證券期貨基金經營機構股權拍賣公告中，應當提示受讓人處罰符合監管規則規定的股東條件，並提示股東資格不能獲批的風險；對於惡意參拍，拍得後未獲批人民股東資格的，相關保證金不予退還；因對法院股東披露條件不明確、不存在明顯違法行爲的，可退保證金。進一步完善最高人民法院與中國證監會建立的“總對總”網絡執行查控系統功能。建立和完善非訴執行工作，人民法院加大對行政處罰未款的強制執行力度，機制證券期貨監管部門請求人民法院強制執行前，有充分理由認爲執行人可能逃避執行的，申請人民法院採取財產保全可以措施。探索實行“同一案件、一次申請”，證券期貨監管部門向人民法院申請強制司法執行其作出的行政行爲，人民法院裁定予強制執行行的，應在該裁決生效後及時辦理落實案件立案手續，督促證券期貨監管部門另行提交立案材料。證券期貨監管部門在查處證券期貨違法案件時要積極、及時查封、凍結涉案財產，落實司法程序與行政程序查封、暫停措施的有效銜接，防止有關轉移或者隱藏隱匿。在證券執行工作中充分尊重證券登記正確權的有效，維護證券交易結算秩序穩定運行。
五、強化組織保障，多措並舉提升審判能力與監管能力
22.加強金融審判與監管執法隊伍建設。堅持以黨的政治建設爲統領，確保資本市場審判執行與監管執法的正確政治方向，鍛造忠誠乾淨擔當的金融審判和監管執法鐵軍。要始終馳息不抓好黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，深入貫徹中央八項規要堅持嚴格管理與關心關切相結合，堅決支持法官、監管辦案，強化履職執法。把從優待警行動落到實處，爲基層幹警鬆綁人員減負保障，督促廣大幹警承擔責任。
23.金融強化審判機制和結構交流培訓機制。繼續優化金融案件邊界機制和預警，提升金融審判專業化水平機制。持續加強人民法院與證券期貨監管部門業務溝通交流平臺建設。定期金融組織審判、監管執法專題研修培訓。提升監管執法專題研修培訓。管執法對法律體系和司法監管的認識，加深法官對金融創新工具、風險控制手段及市場運行機制的理解，促進金融審判、監管執法人員專業能力不斷提升，持續推動監管執法規範化和知識化程度，提高金融審判的專業化水平和質量。