政在發聲｜城市更新按下加速鍵，不搞大拆大建
21世紀經濟報道記者李莎 北京報道日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於持續推進城市更新行動的意見》（簡稱《意見》），爲城市更新工作提供頂層設計。
《意見》提出多項城市更新目標，到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯等。
爲實現這些目標，《意見》提出八項主要任務，包括加強既有建築改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。並明確要從建立健全實施機制、完善用地政策、健全多元化融資方式等六方面，加強對城市更新工作的支撐保障。
中指研究院研究總監吳建欽表示，《意見》爲城市更新工作提供了頂層設計框架，下階段各部門各地有望出臺更多細化、可落地的支持性政策，合力推動我國城市更新工作進入多效益統籌、多模式創新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的高質量發展期，推動城市開發建設方式轉型與城市高質量發展。
城市更新提速
城市更新是城鎮化發展的必然過程。2024年我國常住人口城鎮化率達到67%，較上年末提高0.84個百分點。中國城市規劃學會理事長楊保軍表示，我國城市發展已進入以存量爲主的新階段，從解決“有沒有”轉向解決“好不好”問題，國家發展目標、市場需求、百姓訴求等都發生變化，城市建設必須主動適應這些變化，從關注增量、追求規模擴張、拉大城市框架轉向關注存量、追求品質提升和結構優化。
2019年中央經濟工作會議首次強調了城市更新的概念，明確要加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造。其後，“十四五”規劃綱要首次提出實施城市更新行動，進一步明確城市更新在“十四五”期間的地位。近兩年中央經濟工作會議持續部署城市更新工作，2023年明確要“實施城市更新行動”，2024年則調整爲“大力實施城市更新”，這也意味着政策力度將加大，相關工作推進節奏將加快。
今年首場國常會對城市更新工作進行部署，明確城市更新關係城市面貌和居住品質的提升，是擴大內需的重要抓手。今年政府工作報告進一步強調，要持續推進城市更新和城鎮老舊小區改造，並對城市低效用地在開發、城市基礎設施建設改造等展開部署。
楊保軍表示，城市更新兼具社會和經濟效益，既是民生工程，更是拉投資、擴內需、穩增長、促發展的重要抓手。當前我國經濟面臨結構調整、內部需求不足等挑戰，城市更新是推動經濟高質量發展的新引擎，通過對閒置土地與老舊建築的盤活利用，激發城市經濟活力，促進新產品、新技術、新業態、新模式的應用推廣，有利於拉動投資、提振消費，並推動產業轉型升級和科技創新發展。
今年全國兩會期間，住房城鄉建設部部長倪虹在記者會上介紹了一組數據，從2019年中央部署實施城市更新以來，全國已累計開工改造城鎮老舊小區近28萬個，惠及1.2億居民；加裝電梯超過13萬部，增加停車位380萬個，增設養老、托育設施近8萬個，增加充電樁105萬個，新增文化休閒、體育健身場所3100萬平方米；更新改造地下管網約50萬公里等。
吳建欽表示，近年來，城市更新在推進過程中仍然存在諸多的難點、堵點，需要頂層設計推動各地創新政策機制。《意見》多維度、多任務對城市更新工作進行部署，並明確系統性保障措施，爲城市更新工作提供了頂層設計框架，對各地在“十五五”期間推動系列政策創新、制定重點任務、明確發展目標，具有重大的指導意義。
平安證券分析稱，從去年年底召開的全國住房城鄉建設工作會議，到今年4月召開的中央政治局會議，從會議部署來看，城市更新急迫性及重要性不斷提升。《意見》的出臺，再次凸顯中央加力推進城市更新的決心，城市更新有望進一步提速。
告別大拆大建
在推進城市更新過程中，《意見》多次強調保留利用提升的重要性。《意見》在總體要求中強調，要堅持保護第一、應保盡保、以用促保，在城市更新全過程、各環節加強城市文化遺產保護；堅持實事求是、因地制宜，盡力而爲、量力而行，不搞勞民傷財的“面子工程”、“形象工程”。
在對城中村改造的部署中，《意見》要求，做好歷史文化風貌保護前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”採取拆除新建、整治提升、拆整結合等方式實施改造，切實消除安全風險隱患，改善居住條件和生活環境。
謹慎拆建的原則在對既有建築改造利用的部署中也有體現。如《意見》提出，穩妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房改造。分類分批對存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮房屋進行抗震加固。涉及不可移動文物、歷史建築等保護對象的，按照相關法律法規予以維護和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造歷史文化街區、傳統村落、文物、歷史建築。
廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這意味着要轉變城市開發建設方式，從資源投入的增量建設，轉向閒置資源盤活、功能轉換、補齊短板等存量利用。
但確有拆改需求的，也要積極推進，如《意見》提出，加快實施羣衆改造意願強烈、城市資金能平衡、徵收補償方案成熟的城中村改造項目。
實際上，早在2021年8月，住建部就出臺《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確實施城市更新行動要轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”並舉、以保留利用提升爲主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。該文件強調，要嚴格控制大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，防止城市更新變形走樣。要堅持應留盡留，全力保留城市記憶。
城市更新項目往往資金需求量大、回報週期比較長，需要更多低成本、長週期資金的支持。爲保障城市更新工作順利推進，《意見》明確要健全多元化投融資方式，加大中央預算內投資等支持力度，明確中央財政要支持實施城市更新行動，地方政府要加大財政投入，要落實城市更新相關稅費減免政策，並鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下積極參與城市更新，完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新等。
對此，銀河證券表示，《意見》首次明確城市更新建設資金來源，主要包括預算內投資、超長期特別國債資金、地方專項債、各類金融機構的信貸支持、基礎設施領域不動產投資信託基金、資產證券化和公司信用債。該機構認爲，前期資金來源主體仍是各類政府債券，包括今年年初以來地方發行的專項債中已有部分資金投向城鎮老舊小區改造和棚戶區改造。接下來可以期待的增量政策或是政策性金融工具，例如通過PSL向政策性銀行提供資金用於擴圍基礎設施基金，用作項目資本金。