是什麼原因造成了“層層加碼”

“層層加碼”是指貫徹某項政令或執行某一規章時，每經過一個層級就被附加新的要求或更高標準。作爲科層組織政策執行中的普遍現象，“層層加碼”並非新事物，但問題主要在於一些做法不顧客觀條件、“一刀切”操作，使治理任務非但難以落實，反而給基層帶來沉重負擔，滋生官僚主義。過高的標準、過重的責任和過多的指標，令基層幹部長期處於高壓狀態，身心俱疲，甚至產生牴觸心理。對此，黨中央在2024年明確要求堅決整治形式主義和官僚主義，並在修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中，將“在督查檢查考覈等工作中搞層層加碼、過度留痕、加重基層負擔”納入了處分範圍。

不同屬地在區位、經濟、文化等方面的差異，使同一層級屬地政府在政策執行能力和績效上有別，出現“優等生”和“差生”。任務逐層“分包”時，“分包者”對不同下級信任焦慮不同，卻多對“優等生”加碼。這是因對“差生”加碼空間小、效果差，且其常導致政策執行“層層減碼”。爲疏解對“差生”的焦慮，“分包者”對“優等生”加碼，期望產生“勾兌效應”實現任務達標，體現爲能者多勞原則。基於該原則的“層層加碼”有兩種情形：一是目標設定期，如減排指標分配時，對有減排空間和能力的城市加碼，預防“差生”政策執行衰減；二是檢查驗收期，對“優等生”加碼，勾兌“差生”已發生的政策執行衰減。

科層組織中，爲迴應委託方與代理方間的監督難題、失信風險，疏解任務“分包”的信任焦慮，各級“分包者”憑藉中轉優勢對下一級加碼。此加碼基於“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下”的邏輯，旨在爲“可能發生的政策執行衰減”預留討價還價空間，確保政策目標實現，正如‬中央與地方關係常處於討價還價狀態。基於討價還價邏輯的“層層加碼”有多種表現，在任務指標上，逐層提高要求，如疫情防控中疫苗接種，中央是原則性規定，基層卻要求“第二針清零”；在完成時限上，逐層壓縮時間，中央規定5年完成的任務，到基層可能縮短至2年甚至更短，甚至開會時間通知在逐級傳達中也會被提前。

政府行爲選擇受自上而下任務壓力與同級競爭壓力共同作用。行政發包體制和官員錦標賽機制下，屬地政府既要完成“分包”任務，又受同儕“看齊”焦慮驅使，爭做更多任務。“分包者”因此向下轉嫁更多任務指標，形成爭先恐後之勢：通過追加指標、壓縮時限構建結果管控機制；借擴大動員、強化考覈營造激勵氛圍；以加密督查、強化問責督促任務完成，部分屬地還自我加碼保優勢。爭先恐後邏輯下，有屬地秉持“你加得多，我要比你加得更多”理念，如杭州將商事登記辦理時限壓縮至30分鐘爭“排頭兵”，屬“優等生”邏輯；也有屬地因怕被問責或排名末位而加碼，出現負向“清零”等情況，屬“差生”邏輯。

科層組織因受注意力稀缺、層級保護主義等因素作用，執行拖延成“通病”，進而引發基於執行“欠賬”的限期焦慮，成了各級政策執行者的心頭之患。爲順利通過上級檢查，“分包者”摒棄早期按部就班逐層“分包”的模式，在檢查驗收期臨近時對下一級展開“突擊加碼”，且離驗收越近，加碼越甚，此乃‬以死限突擊邏輯來應對限期焦慮。以農村人居環境整治三年行動爲例，前兩年各級政府穩步推進工作，最後一年則加大執行力度以彌補前期欠賬。限期焦慮會帶來兩種“層層加碼”表現，即上級檢查前提前多次督查，追加“檢查督查碼”；對執行不力、排名末位的屬地更嚴厲追責，追加“追責問責碼”。

破解“層層加碼”現象，關鍵並非簡單壓制行爲結果，而是要重構任務傳導機制與權責配置體系。完善考覈機制，將績效考覈從數量導向轉變爲質量導向，減少對指標的盲目崇拜，適度下放目標設定權，賦予基層因地制宜的彈性。釐清職責邊界，以制度形式明確各層級政府在不同任務中的責任比例，建立任務分解與資源配置掛鉤機制，防止責任與資源的不合理流動。增強資源保障，提高基層財政自主權以實現財權事權匹配，同時加強基層隊伍建設和能力培訓，緩解執行壓力。建立協商機制，推動上下級部門常態化溝通，強化任務執行中的信息反饋與動態調整，達成任務“共識下達”、政策“共建共治”。