時論廣場》廢監院自斷手腳 創造新憲政怪物（李復甸）

監察院廢不廢，不該是情緒化的議題。（圖／本報系資料照）

近代分權理論起於洛克（John Locke，1632–1704），在其《政府論》中主張立法權應與行政權分開。到了孟德斯鳩（Montesquieu，1689–1755）在其《法意》（De l’esprit des lois, 1748）一書中，進一步明確畫分立法權、行政權、司法權三種權力。強調這三種權力必須分立且互相制衡，否則會導致暴政。

基本上，早先英帝國就是在君主制度下實行三權分立，而由國王掌行政，國王之下還有立法與司法。在北美洲的英國殖民地獨立之後，就以間接選舉的總統取代了國王。美國起初的幾任總統體察到君主專政的不當，非常節制地行使類似王權的總統制，漸漸提升了最高法院的司法權與參衆兩院的立法權。此即爲世所共知的三權分立。但是不要忘記美國總統脫胎於集三權於一身的國王，所以看到現今不知節制的川普皇帝，也無須吃驚。

我國雖在憲法中規定了五權，卻鮮有人具體詳細瞭解五權的運作。以監察權言，從來沒有被現今政治人物尊重過。行憲以來第一任監察院長於右任，以其參與創建民國的過程及社會輿論的清議，可說是蔣中正先生尊重卻無比忌憚的人物。因此，在老蔣總統時代，監察委員沒有固定的辦公場所，也沒有辦案助手，撰寫調查報告或糾正彈劾案文還有稿費。

釋字第76號認爲，「立法院爲國家最高立法機關，監察院爲國家最高監察機關，均由人民直接間接選舉所組成。…應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」但是，從此國民大會與立監兩院展開殊死戰。至今已廢掉了國民大會，監察委員也不再是民選。近來更有人主張修憲廢監察院。

傳統監察御史是「以下明上，以賤言貴」。御史是小官，通常是年輕官吏，因爲初生之犢無所顧忌，所以敢直言極諫。一旦諫言被重視，便可立即升官。在傳統經驗下的監察委員，該是出任政務官員的最好養成階段；也可以在監察院養望，而後參加選舉。

反觀現今的監察委員，絕大多數是政壇老油條，監察這個職位多是政治人物最後一個位子。監察院是政治鬥爭的疏洪道。因此，監察委員少有責任感或積極建言的動力。監察委員也常從各行政機關中遴拔人選，原意是希望藉助這些老幹部瞭解弊端，以利監督糾察。但實際經驗告訴我們，這類監委多數成爲原機關的「保母」，常有曲意維護的聽聞。馬英九初任總統時，任命的第四屆委員多能勤謹任事，恪守分際。其後，任命若攙雜有酬庸的想法，監委的表現差異就大了。

廢院論者若非旨在廢除中華民國憲法，當以健全監委提名爲着眼。監察院廢不廢，不該是情緒化的議題。監察院可廢，可是監察權不可能廢。監察院廢了，監察權要歸誰？歸給總統？歸給立法院？歸給行政院？社會不可能歡迎新的憲政怪物。我們五權制度好不容易把三權分立的缺點補上，作爲三權分立2.0版的五權，又要自斷手腳，回覆到三權分立1.0版了嗎？

（作者爲東吳大學法學院講座教授、前監察委員）