全國人大代表顧天翊：推動政策性銀行立法勢在必行

南方財經全媒體集團全國兩會報道組 楊希 北京報道

政策性銀行是金融體系的重要組成部分，在國家宏觀調控中發揮着不可替代的作用。對政策性銀行專門立法是設立政策性銀行國家的普遍做法。當前，我國尚無專門的政策性銀行立法。

今年，全國人大代表、國家開發銀行黨委組織部部長、人力資源部總經理顧天翊帶來了一份議案，呼籲儘快出臺《中華人民共和國政策性銀行法》。顧天翊認爲，儘快出臺政策性銀行立法極具必要性和緊迫性，是推進金融高質量發展服務中國式建設的內在需要和必然要求。

推動政策性銀行立法勢在必行

顧天翊指出，當前，我國正處在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興的關鍵時期，外部形勢錯綜複雜，國內經濟增長仍然承壓，發揮好金融對實體經濟的支撐作用，特別是發揮好政策性銀行在關鍵時期逆週期跨週期調節作用，做商業性銀行幹不了幹不好的事，對促進我國經濟社會高質量發展至關重要。

政策性銀行自1994年成立至今，還沒有制定專門法律對其進行規範。其他法律、法規中對政策性銀行的規定也極爲有限。這與我國全面依法治國基本方略不適應，與政策性銀行在國民經濟中所處地位和所發揮的作用不適應，與政策性銀行未來的存續發展和監管形勢不適應。完善現代金融法律制度，推動政策性銀行立法勢在必行，這關係政策性銀行改革發展、穩健運行和有效監管。

顧天翊認爲，出臺《政策性銀行法》至少有三方面必要性。首先，出臺《政策性銀行法》是健全金融法律體系、推動金融法治建設的關鍵舉措；其次，出臺《政策性銀行法》是進一步明確政策性銀行的組織定位、發揮政策性銀行優勢的重要保障；第三，出臺《政策性銀行法》是推進政策性銀行依法治理、強化內外部約束的必然要求。

“政策性銀行要通過完善公司治理和資本約束，強化內部控制和風險管理，建立健全現代政策性銀行制度。法律是最基本的治理準則，法律制度規範的完備程度是決定治理能力和水平的重要因素。同時市場經濟是法治經濟，政策性銀行作爲市場經濟的產物和特殊的市場主體，必須將其納入法制化軌道，確保有法可依。而且還需要明確其獨立的市場主體地位，擺脫外部干預。因此，政策性銀行立法極具必要性和緊迫性，是推進政策性銀行依法治理、強化內外部約束的必然要求，應當儘快提上日程。”顧天翊在議案中表示。

明確政策性銀行的定位

我國政策性銀行建立和運作已有近三十年，爲我國宏觀調控、基礎建設、農業發展和對外貿易的發展發揮了巨大的作用。

但另一方面，我國政策性銀行現行的法律層次上階位比較低，在立法上沒有準確而全面地對政策性銀行進行定位。

顧天翊表示，政策性銀行立法既要對政策性銀行的日常運營和內部管理行爲進行全面規範，保證經營活動有法可依，又要將其與商業性金融機構的區別開來，爲外部監管提供法律依據。具體而言，需要解決大致四方面問題。

第一，確保單獨立法，形成內在統一、協調的政策性銀行法律體系。我國的三大政策性銀行各自肩負不同的歷史使命和任務，在各自特定的業務領域內各有側重，有着不同的宗旨、目標、業務範圍，因此進行單獨立法是必要的，也是符合國際政策性銀行立法特點的。此外，政策性業務範圍可能會隨着短期經濟形勢和區域、行業發展水平的不斷變化而擴大、縮小和轉移，但目前政策性業務範圍動態調整機制還不健全。制定政策性銀行法，應分別明確政策性銀行各自不同的職責定位和業務範圍，避免不同主體業務活動的“缺位”、“越位”和“錯位”。

第二，充分考慮政策性銀行的特殊性。政策性銀行不同於商業性銀行以“安全性、流動性、效益性”爲經營原則，其經營基本上能夠體現出“政策性”“公共性”“不追求盈利最大化”的特徵，經營導向上綜合平衡服務國家戰略、企業社會責任和遵循銀行規律等多重關係。政策性銀行立法應綜合考量政策性銀行與商業銀行在經營理念上的差異。在監管方面，建議建立區別於其他金融主體監管的政策性銀行監管體系，使對政策性銀行的監管適度、有效。同時，還應進一步完善政策性銀行自律性檢查監督制度，以及解決多個監管部門之間協調、協同監管問題。

第三，明確政策性銀行的定位，賦予其應有的獨立性地位。政策性銀行因爲其特殊性在很大程度上受到政府經濟政策的制約。把政策性銀行辦成“經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規範、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的政策性銀行”已經成爲政策性銀行發展的可行目標。所以，不斷探索和建立完善的治理結構是我國政策性銀行的重要改革方向。

第四，完善風險補償機制和資本動態補充長效機制。政策性銀行立法應明確建立一套既符合市場規律，又適應政策性業務風險特徵的風險補償機制，特別是對風險相對較大的政策性業務，應形成以國家信用爲保證、政府財政爲依託、政策性貸款保險及擔保制度共同支撐的風險補償機制。另一方面，政策性銀行貸款規模持續擴大，應考慮銀行業運行的一般性規律，建立政策性銀行規範、穩定的動態資本金補充長效機制，如建立以經營利潤和稅收返還轉增註冊資本爲主，以財政追加註資、發行資本補充工具爲輔的資本金補充制度。