兩會建言丨孫憲忠：建議制定《不動產登記法》，進一步保護不動產物權

本報記者 索寒雪 北京報道

2025年全國兩會召開期間，全國人大代表、中國社會科學院學部委員、一級教授孫憲忠接受了《中國經營報》記者的採訪。

今年孫憲忠倡導的議案是“關於制定不動產登記法的議案”，包括議案主文和立法建議稿兩大部分。孫憲忠向記者表示：“建議稿做了好幾年了，目前有10章、92條，每個建議法條附加立法說明、立法理由、立法例。議案主文和建議稿加起來136頁，估計14萬字左右。”

孫憲忠長期從事物權法和不動產法研究，《物權法》中關於建立不動產登記制度也是基於他的研究成果，他同時也是第十四屆全國人大常委會委員、全國人大憲法和法律委員會委員。

暫行條例急需“升級”

《不動產登記法》是通過立法進一步規範和完善我國不動產登記制度，保護公民的不動產權利。不動產不僅是非常重要的財產，也是緊缺的物質資源。無論是國家政治性活動、社會性的企業經營活動，還是老百姓的生活需求，都是在不動產的佔有和使用的基礎上進行的。因此，不動產的佔有和使用的法律秩序，是我們國家最爲重要的經濟秩序和社會秩序。

孫憲忠表示，這種法律秩序需要通過涉及不動產的物權立法和不動產登記法相互配合來維護。我們國家涉及不動產的權利，包括民事權利方面，已經在《物權法》和《民法典》中得到了規範，但是相關的不動產登記法卻一直沒有完善。

2007年《物權法》的第十條第二款明確提出國家要建立統一的不動產登記制度。此後2020年的《民法典》仍然提出了這個要求。但是，時至今日這個工程仍然沒有完成。

孫憲忠說：“我國基本法律明確提出要建立統一的不動產登記制度以來，這就需要同時制定能夠符合國家基本法律要求的不動產登記法。但是這個法律的制定顯得十分困難。”

據悉，目前的不動產登記，其法律依據是2014年國務院制定的《不動產登記暫行條例》。該暫行條例法律條文很少，制度非常不完善。而且，這個行政法規法律位階不夠、可操作性很差，已不能完全滿足實際登記業務需求。

在接受採訪時，孫憲忠強調，雖然《不動產登記暫行條例》對不動產登記建立了規範，但它是一個臨時性的、過渡性的法規。在我國進入電子化數據化時代之後，該法規的制度缺失，顯得更加嚴重了。所以不動產登記法的制定不但顯得十分必要，而且十分急迫。

2011年，孫憲忠受國務院部門委託起草不動產登記法律，他帶領的課題組所形成的立法方案，成爲2014年《不動產登記暫行條例》的藍本。“但是，該條例的正式文本較爲簡單，且明確其爲過渡性法規。一個法律性文件，不能暫行這麼多年。”他認爲，“不動產登記法需要高度的思想性和技術性規則，因爲登記涉及全部的不動產權利，且各種權利登記本身也有其獨特要求。最爲重要的是，國家立法應該更注重不動產物權的保護，而不是行政管理。”

保護老百姓權利

《不動產登記法》將集中解決五大問題。從登記的過程來看，不動產登記包括初始性登記、變更性質登記、錯誤更正登記程序以及塗銷登記等。

孫憲忠表示：“總的來說，不動產登記立法需要解決五個統一的問題：登記的立法根據、登記的法律效果、登記的基本程序、登記的機構以及登記產生的登記簿和發放的不動產權屬證書。這些問題在我們國家也有相關制度，但都沒有得到很好的解決。”

談及從條例到登記法的過渡及其對老百姓權利保護的影響，孫憲忠表示：“這一變化主要體現在立法角度的轉換上。相較於國務院制定的側重於行政管理的條例，國家立法將更加註重權利保障。”

他解釋說：“這將對老百姓的權利產生深遠影響。對於百姓而言，國家制定的法律將明確他們享有的權利，並在法院司法過程中得到適用。這將對市場交易、商品房買賣、國有建設用地使用權的出讓轉讓等涉及民事權利變動的問題產生重大影響。”

他指出，按照我國《民法典》規定，登記是不動產物權保護的基礎。這是基本原則。但是，按照生活常識，有原則就有例外。在現實生活中，類似於購買商品房這樣的情況下，人民法院和執法機構，應該承認業主在獲取交付房屋之後、暫時未登記的情況下的房屋所有權。這一點意義很重大，對老百姓基本權利保障很必要。

關於未來的工作規劃，孫憲忠說，作爲全國人大常委會委員、全國人大憲法和法律委員會委員，他將積極推動不動產登記法的立法進程。

（編輯：朱會珊審覈：杜麗娟校對：顏京寧）