工商社論》改革乳品市場要靠消費者發動

圖／本報資料照片

今年起進口紐西蘭液態奶關稅歸零，但售價不跌反漲，網民發動網友向公平會檢舉業者聯合哄擡紐奶價格，在樂見國內消費者行動主義興起，關注乳品競爭議題的同時，也要提醒，相較於在鮮乳市佔率極低的紐奶，市佔達9成國產鮮乳極不對等生乳採購契約，猶需關心。

觀諸國際上的乳業大國，生乳除了製作成鮮乳外，還生產大量的優質乳製品，日本起司市場的國產品市佔率高達9成。反觀臺灣，生乳8成5加工爲鮮乳，僅極少部分生產高附加價值的乳製品。國人日常乳品需高度仰賴進口，2024年進口量高達23.5萬公噸，其中起司佔3.2萬公噸。

農業部有意推動「多元乳製品」政策，卻找不到足夠的乳源可製作乳製品，主因爲寡佔的乳品商與弱勢的酪農訂立不平等生乳採購契約。臺灣乳牛飼養場多達548戶，其生乳多販售給乳品品牌商加工爲鮮乳後上市，其中四大乳品商收購的生乳量佔8成，形成寡佔市場。

弱勢的酪農被迫簽訂極不平等的定型化契約，包含「生乳不得外調」條款，讓酪農無法將生乳賣給其他的乳製品業者，連酪農想使用自產的生乳，加工爲鮮乳或開發乳製品，都擔心得罪品牌商，阻礙乳製品產業轉型。

此外，契約有關生乳收購的金額與數量，也都由品牌商說了算；市場低迷時期，品牌商動輒減量收購，或取消酪農賴以爲生的獎勵金，尚有打對摺收購情事，甚至拒與酪農續約。易言之，該契約將所有的風險都由酪農承擔。

針對不對等契約亂象，主管機關真的只能以契約自由爲由而坐視不管？事實上，農業部仍得以下方式介入：

首先，2004年爲輔導廠農訂定契約，以穩定牛、羊乳產銷，特修訂《畜牧法》第36條：「爲維持牛、羊乳與乳品產銷平衡，直轄市或縣（市）主管機關應輔導廠農雙方訂定生乳買賣契約，並將契約數量彙報當地主管機關備查。」地方政府農業局／處本對生乳買賣契約有輔導與監督權，農業部身爲農業事務的最高主管機關，自得訂立相關法令予以規範。

其次，農業部亦得以「定型化契約」模式管制，爲「促進定型化契約之公平化，得選擇特定行業，擬訂定型化契約應記載或不得記載事項，報請行政院覈定後公告之（參照《消費者保護法》第17條）。」也可制定生乳買賣契約範本，讓品牌商遵照辦理。牴觸主管機關公告之定型化契約應記載事項及不得記載事項，該條款無效；縱使未經企業經營者記載於其定型化契約中，該事項仍構成契約內容。

最後，農業部亦得以向公平會檢舉。過去公平會即認定型化契約使用人挾其優於交易對方的經濟地位，訂有違反契約利益負擔公平的條款，破壞存在於契約當事人兩造間誠實信用的良好秩序，系定型化契約條款的濫用，認定違反《公平交易法》第25條，公平會得限期令停止、改正其行爲或採取必要更正措施，並得處五萬元至2,500萬元罰鍰；屆期仍處理，得連續處加倍的罰鍰，至停止、改正其行爲或採取必要更正措施爲止（第42條）。

乳品廠長期以寡佔地位與酪農簽訂不對等契約，恐使無利可圖的酪農退出市場，斲傷我國乳品產業的發展。如行政機關不以公權力介入，應由消費者行動主義投入該議題，才能建構公平且多元的乳品市場。