個人信息保護檢察公益訴訟的完善路徑

數字時代,個人信息安全已成爲人民羣衆普遍關心的現實問題。2021年11月1日,個人信息保護法正式施行,明確將個人信息保護納入檢察公益訴訟的法定範疇。本文將圍繞公益訴訟檢察在履行個人信息保護職責的司法實踐中遇到的現實困境展開討論,從強化配套制度支撐、加強調查取證權剛性等方面提出相應的完善路徑,以期爲個人信息保護領域公益訴訟制度的進一步完善,提供切實有益的方案。

一、面臨的問題

一是基層行政監管職能交叉、重疊,公益訴訟監督發力難。在個人信息保護工作中,行政監管環節至關重要。目前,我國國家層面對於網絡行業的監管部門主要有三個,分別爲國家互聯網信息辦公室、工業和信息化部、公安部。國家網信辦具有落實互聯網方針政策、查處違法違規網站的職能;工業和信息化部的職能是進行寬泛的互聯網管理行爲;公安部的職能重點在於打擊互聯網違法犯罪行爲。然而,實踐中常常出現模糊地帶。例如,當某電商平臺違規收集用戶消費記錄並用於精準營銷時,既涉及互聯網信息內容的合規性問題,屬於國家網信辦的監管範疇,又與互聯網服務企業的經營管理相關,可能歸工業和信息化部監管;若該行爲涉嫌侵犯公民個人信息,還可能觸及公安部打擊違法犯罪的職能範圍。由此,行政監管可能陷入“多頭管、都難管”的困境。檢察機關在辦案中,往往需要花費大量時間和精力去釐清責任歸屬,在調查過程中還可能因部門間協調不暢延誤辦案時機。

二是公益訴訟檢察調查取證權剛性不足,主動履職能力受限。司法實踐中,侵害公民個人信息案件的相關證據常以數據形式存儲於手機、電腦、硬盤等各類電子載體中,辦案時查找和恢復這些數據需要一定的時間和專業能力。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等明確規定了檢察機關辦理公益訴訟案件有調查取證權,但未規定不配合檢察機關調查取證的罰則,致使公益訴訟調查取證權缺乏剛性,這很可能導致檢察機關在辦理公益訴訟案件時無法獲取或錯過能夠證明違法行爲的實證。

三是對侵犯公民個人信息行爲的行政懲戒力度不足,公益訴訟監督效果不佳。個人信息保護法雖明確了侵犯公民個人信息行爲的法律責任,但實際執行面臨諸多問題。其中,根據該法第66條規定,違法處理個人信息的法律責任包括責令改正、給予警告、沒收違法所得以及責令暫停或者終止提供服務等,對拒不改正者才能對相關人員進行罰款。司法實踐中,檢察機關提出個人信息保護行政公益訴訟檢察建議,督促相關職能部門依法履行監管職責,對違法行爲進行懲處,但由於行政機關處罰力度有限,存在震懾力不足的現實窘境。相比於侵犯公民個人信息獲得的利潤,違法行爲人違法成本過低。

四是懲罰性賠償存在爭議,賠償金管理和使用混亂。通過裁判文書網查閱個人信息保護刑事附帶民事公益訴訟案件可以發現,基本案情、違法行爲、非法所得等犯罪情節基本相同的案件,辦案檢察機關提出的訴訟請求並不完全一致,有的提出了懲罰性賠償請求,有的未提出,造成同案不同判情況發生。同時,各地檢察機關對於懲罰性賠償金的歸屬也不統一,有的上繳國庫,有的由自己管理,還有的未註明賠償金具體給付對象,歸屬不明導致賠償金管理和使用混亂,進而影響賠償金公益性的發揮。

二、完善的路徑

(一)完善法律配套機制,充分發揮公益訴訟預防性保護職能。實踐中,個人信息領域公共利益受損,很難通過事後的監督、管理、懲戒來進行恢復,因此,應進一步完善配套機制,發揮公益訴訟的預防性功能,爲個人信息保護提供有力支撐。一是建立個人信息收集審查批准制度。對於企業、單位或有關組織收集個人信息數據及收集範圍進行必要性審查,把好個人信息數據行政監管的最前端關口。二是建立健全個人信息數據使用備案制度。對企業、單位或有關組織使用個人信息數據實行行政備案,保證個人信息的使用受到全流程監管,行政監管有跡可循。三是明確行政監管主體。通過完善地方性法規、地方政府規章等下位法,進一步細化個人信息保護的具體監管部門和監管職責,使檢察機關能夠第一時間釐清權責開展精準監督,從而以更高效率、更低成本實現個人信息保護的最佳效果。

(二)強化調查取證權,提升公益訴訟檢察履職能力。以檢察公益訴訟立法爲契機,進一步明確檢察機關公益訴訟調查取證權的內容、程序和保障措施。一方面,在證據難以獲取或容易滅失等緊急情形下,可賦予檢察機關採取查封、扣押、凍結等強制措施的權力;另一方面,對不配合、阻撓調查取證的行爲設定明確的法律責任,可授權檢察機關對妨礙司法秩序的行爲人採取訓誡、罰款等措施,保障調查取證工作的順利進行。今年1月,江蘇省人民代表大會常務委員會出臺關於加強檢察公益訴訟工作的決定,明確檢察機關開展調查覈實,可以要求行政機關收集、提供相關證據,也可以自行調查覈實,並明確規定了檢察機關可以採取的7種具體調查方式,特別規定“對可能滅失或者以後難以取得的證據,經檢察機關負責人批准,可以先行登記保存,並在五個工作日內作出處理決定”。同時,該決定還規定,有關機關正在調查的行政違法或者刑事犯罪案件需要依法提起公益訴訟的,檢察機關可以商請有關機關在調查時一併收集、保全公益訴訟案件證據。江蘇的做法爲解決公益訴訟檢察調查覈實面臨的困境提供了參考。

(三)健全民事公益訴訟檢察建議制度,強化公益訴訟監督力度。對於承擔一定公共管理職能和重要社會責任的網絡運營者、電子商務平臺經營者,以及在防止和減少生產安全事故中承擔主體責任的生產經營單位,檢察機關在辦案中發現其在個人信息保護方面存在問題和漏洞,可以提出民事公益訴訟檢察建議。若其拒不整改或整改不到位,檢察機關可提起民事公益訴訟要求其承擔民事責任,以此補強行政懲戒力度不足的問題,推動企業建立健全內部數據安全管理制度,實現公益訴訟的多元化監督。

(四)規範懲罰性賠償金管理使用機制,加大侵犯個人信息者的違法成本。可以參考消費者權益保護法中關於懲罰性賠償的相關規定,明確個人信息保護領域公益訴訟懲罰性賠償金的適用範圍、數額認定及其與刑事罰金、行政罰款的關係,並通過司法解釋等進行規範。同時,要規範懲罰性賠償金的管理使用。在管理上,可以由司法機關與相關部門聯合設立基金或者開設財政專戶,專門管理懲罰性賠償金。在使用上,應確保懲罰性賠償金最大程度迴歸公益領域,由行政主管機關專款專用。

(作者單位:內蒙古自治區烏拉特前旗人民檢察院)

[責任編輯：楊曉]