超齡勞動者權益保障困境待解，新規擬強制用人單位投保工傷險

隨着近年老齡化加速以及延遲退休落地，超法定退休年齡的勞動者，即“超齡勞動者”的權益保障備受關注，比如近期麥當勞、環球影城等企業招聘退休人員的消息引發了一輪社會熱議。

當前，這一勞動羣體仍面臨法律身份不明確、權利保障依據缺失、法律救濟渠道不明確等權益保障難題。近日，人社部發布的《超齡勞動者基本權益保障暫行規定（公開徵求意見稿）》（下稱“徵求意見稿”）和最高法發佈的《關於審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）》，均對超齡勞動者權益保護進行了內容調整。

在第一財經採訪的專家看來，未來總體趨勢是加強對該羣體基本權益的保障，用人單位爲這一羣體購買工傷保險或成爲強制要求。

超齡勞動者權益保障困境何在

近年來，在人口老齡化背景下，超齡勞動者越來越多，但這類羣體的權益保障仍有模糊地帶。

首都經濟貿易大學勞動經濟學院教授範圍告訴第一財經，目前超齡勞動者的法律身份認定還不明確，實務上通常不認爲他們與用人單位構成勞動關係，他們並不享有勞動法上的勞動者身份。

長期以來，我國勞動用工法律調整採取二分法，認定勞動關係爲勞動法調整，認定勞務關係爲民法調整，而民法並未對勞務關係（僱傭合同）作出明確規定，基本上基於意思自治由當事人合意來明確雙方權利義務。

中國人民大學法學院教授林嘉曾撰文指出，儘管退休不作爲限制勞動者勞動資格的義務性規定，在現行法規則下，退休制度客觀上成爲老齡勞動者難以與用人單位建立勞動關係的限制條件。

根據勞動合同法第44條：“有下列情形之一的，勞動合同終止：……（二）勞動者開始依法享受基本養老保險待遇的；……”勞動合同法實施條例第21條規定：“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止。”這意味着，勞動者達到法定退休年齡或者開始依法享受基本養老保險待遇的，勞動者與用人單位之間原先存續的勞動關係解除。

超過法定退休年齡繼續勞動的該羣體勞動關係如何認定呢？此前《最高人民法院關於審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》第32條規定：“用人單位與其招用的已經依法享受養老保險待遇或者領取退休金的人員發生用工爭議而提起訴訟的，人民法院應當按勞務關係處理。”

而達到法定退休年齡但未享受退休待遇的超齡勞動者，是否能與原用人單位保留勞動關係或在離職後與新用人單位之間建立勞動關係，勞動法及相關法律法規未有明確規定，實踐中亦有不同觀點。

處於中間地帶的超齡勞動者，因爲被認定爲勞動關係或者民事法律關係會有不同的裁判尺度。如果被認定爲勞動關係，勞動者的權利義務主要交由勞動法調整，可以獲得勞動法的全面保護；而被認定爲民事法律關係的話，勞動者的權利義務則由民法調整，將被排除在勞動法保護範圍之外，在勞動保護上產生比較大的反差。

“如果無法享受勞動法保護，他們的權益完全由與用人單位的協議約定，實踐中，由於他們的談判能力有限，不簽訂協議或者簽訂有失公平協議的可能性較大，基本權益保障缺失。”範圍進一步指出，當他們的權益受到侵害時，擺在他們面前的法律救濟渠道也並不明確，他們通常無法獲得勞動監察、勞動爭議仲裁的救濟。

加強基本權益保障是趨勢

近日人社部公佈的徵求意見稿將有助於改變超齡勞動者權益保障的困境。

在適用對象上，徵求意見稿明確了達到法定退休年齡的人，不論是否享受養老保險待遇均納入徵求意見稿的保護範疇之下，同時依法提前退休的勞動者也納入超齡勞動者權益保障的對象之中。但彈性延退期間存在勞動關係的超齡勞動者不適用徵求意見稿。中央財經大學法學院教授沈建峰指出：“這就確保了需要保護的超齡勞動者得到保護，已有保護的勞動者不重複保護。”

徵求意見稿明確了權利義務、書面用工協議的訂立、工作時間和休息休假、勞動報酬的約定事項、最低工資標準、工傷保險參保、基本養老保險等多項內容。

“兜底線、保基本”，沈建峰表示這是徵求意見稿對超齡勞動者法定權益範圍和標準採取的方案。“相比糾結這類勞動者到底構不構成勞動關係，我們更需要問他們當前面臨的社會問題是什麼，他們最需要什麼。”

他告訴第一財經：“用人單位依法應當保障的權益都是涉及超齡勞動者生存和健康的基本權益，包括工時和休息、工資、勞動條件和工傷保障等；用人單位保障超齡勞動者權益的標準，包括保護勞動者加班權益、最低工資、法定工資支付形式和支付週期等。”

“徵求意見稿體現的總體趨勢是加強勞動者基本權益的保障，這符合大衆的認知與期待。”範圍告訴第一財經，從宏觀層面來看，隨着人口老齡化，我國超齡勞動者不斷擴大，保障超齡勞動者權益、開發銀髮人力資源是積極應對人口老齡化國家戰略的具體體現；從微觀層面來看，無論是超齡勞動者自身，還是用人單位，徵求意見稿明確了他們基本權益保障的制度框架。“不僅明確了用人單位對超齡勞動者保障的義務和責任，而且就相關用工風險提供了制度性的轉化機制，如參加工傷保險。”

範圍表示，徵求意見稿採取的是勞務關係加載部分勞動權益保護的規制模式。“從徵求意見稿的規定來看，其明確超齡勞動者簽訂的用工協議，而非勞動合同，總體上來看，超齡勞動者與用人單位之間不構成勞動關係，而是勞務關係，只是暫行規定對該羣體勞務關係在基本權益方面設定了強制性的保護標準。”

最近最高法發佈的《關於審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）》將原解釋（一）“用人單位與其招用的已經依法享受養老保險待遇或者領取退休金的人員發生用工爭議而提起訴訟的，人民法院應當按勞務關係處理”的規定刪除，但未新增替代條款。這一變化曾引發爭議：退休人員是否將不被認定爲勞務關係？

第一財經採訪的專家均表示，這是外界的一種誤讀。“漸進式延遲退休政策實施之後，人社部一直在研究相關的配套政策，此次發佈的徵求意見稿，對保障超齡勞動者權益進行了具體要求，之後對超齡勞動者的權利義務安排將適用這些配套規則。”沈建峰表示。

擬強制要求用人單位買工傷保險

工傷問題是超齡勞動者和用人單位格外關注的問題。但在我國勞動關係與傳統社會保險制度相連接的背景下，倘若超齡勞動者不能認定與用人單位存在勞動關係，意味着其難以得到工傷保險的保障。

針對這一問題，此前多個地方已經開始探索將工傷保險與勞動關係“解綁”。比如浙江、廣東等沿海省份於2018到2020年期間率先在全國試點實施超過法定退休年齡勞動者參加工傷保險制度的政策。

“儘管部分省市通過出臺相關政策文件，將超齡勞動者納入社保參保範圍，但還有許多省份沒有相應試點動作，對於保障超齡勞動者合法權益存在短板。”浙江省人力資源和社會保障科學研究院的洪韜在一份研究中公開指出，各相關試點省、市在政策文件中提倡用人單位“自願參保”的原則，並沒有實行強制參保，參保的主動權和選擇權在用人單位而不是勞動者。

此次徵求意見稿規定，用人單位應當按照國家規定爲超齡勞動者參加工傷保險並繳納工傷保險費。個人不繳納工傷保險費。徵求意見稿還規定，超齡勞動者因工作原因受到事故傷害或者患職業病的，按照國家規定進行工傷認定、勞動能力鑑定並享受相應的工傷保險待遇。

“徵求意見稿採取強制參保模式。未來，隨着這項規定的通過，各地都將擴大工傷保險的覆蓋，將超齡勞動者納入。”範圍告訴第一財經，總體來看，超齡勞動者參加工傷保險難度不大，主要是社保參保系統的優化問題。對於企業而言，更多的是利好，尤其是大量僱用超齡勞動者的企業，可以用更低的成本去分擔超齡勞動者工傷的風險。

洪韜建議，在現有工傷保險制度基礎上發揮商業補充保險作用，進一步健全完善多層次工傷保險體系，釋放用工風險，爲超齡勞動者提供更好保障。

徵求意見稿的出臺只是改變的其中一步，範圍指出，結合我國勞動關係的實際，尤其是人口老齡化的趨勢下，未來勞動法和勞動合同法都需要相應地予以修改完善。“從超齡勞動者保護來看，在未來的修法過程中，需要提高立法層級，爲暫行規定提供更加充分的法律依據。”

“法律的生命在於實施。”範圍表示，在超齡勞動者基本權益保障暫行規定通過實施之後，一是應該加強普法宣傳，讓用人單位和超齡勞動者都能夠知法、懂法、守法；二是應該理順超齡勞動者的權益救濟機制，尤其是在基本權益和其他權益保障雙軌制的背景下，優化程序機制，使得超齡勞動者能夠更加便捷、高效維權。