博鰲熱議養老金改革：推動養老保險多支柱協調發展，縮小城鄉養老金差距

南方財經全媒體記者鄭瑋 廣州報道

養老金成爲近日博鰲亞洲論壇2025年年會的熱點議題。在多場分論壇上，第十四屆全國人大常委會委員、財政經濟委員會副主任委員，原中國銀保監會主席郭樹清，中國社會科學院世界社保研究中心主任、中國社會科學院大學政府管理學院教授鄭秉文，中國社會科學院國家高端智庫首席專家、學部委員蔡昉等多位嘉賓圍繞此話題分享觀點。

從現場內容看，通過深化制度改革，推動養老保險多支柱協調發展，同時縮小養老金城鄉差異，以此爲基礎進一步激發銀髮經濟潛力，成爲多位與會者提及的關鍵方向。

其中，鄭秉文建議，應推動養老金體系從現收現付的融資方式向預籌式的籌資方式轉變，通過資產回報收益抵消繳費人口降低帶來的養老金缺口。郭樹清進一步提出，在堅持長期投資和價值投資前提下，大幅提高基本養老保險基金的專業化市場化委託投資比例，合理放寬投資品種限制，提高結餘資金投資回報水平。

同時，郭樹清建議，未來養老保險制度改革應逐步縮小不合理的羣體差異、地區差異及城鄉差異，爭取將城鎮與農村老年人的平均收入差別從2021年的3.4倍逐步縮小至2030年的2.4倍或更低一些。蔡昉也表示，“未富先老”是中國老齡化特點，縮小不同羣體的養老保障水平差距，能夠進一步提高老齡人口收入能力和消費能力，爲銀髮經濟發展提供關鍵支撐。

3月28日，國家金融監管總局印發了《銀行業保險業養老金融高質量發展實施方案》（以下簡稱《方案》），就銀行保險機構深入參與多層次多支柱養老保險體系建設、加大對銀髮經濟的金融支持等提出明確要求。

方案提出，要促進個人養老金制度持續健康發展。符合條件的銀行保險機構要大力發展個人養老金業務，通過多種方式提升參加人參與積極性，實現資金賬戶數和繳存規模穩步增長。

提高資產回報收益

截至2024年末，中國60週歲及以上人口數量已達31031萬人，佔比22.0%，其中65週歲及以上人口數量達到22023萬人，佔比15.6%。

在中國老齡化程度不斷加深的背景下，全國養老金髮展現狀如何？

郭樹清介紹，基本養老保險作爲中國養老保險體系的第一支柱，全國已有近11億人蔘加；企業年金和職業年金作爲第二支柱已合計覆蓋7000多萬人，積累超5.7萬億元；此外個人養老金等政策支持下的商業養老金融產品作爲第三支柱，總額已達約8萬億元。

“目前城鎮職工基本養老保險初步實現全國統籌，基金能夠在全國範圍調劑互濟。結餘資金委託投資也取得較好成績，目前委託全國社保基金理事會投資運營的養老保險基金已超過1.8萬億元，平均年化收益率超過5%。”郭樹清表示。

但隨着近年人口形勢發生深刻變化，養老保險制度仍面臨多重挑戰。

對此，鄭秉文提出，應推動基本養老保險制度從DB型現收現付制向DB型部分積累制轉變，以進一步擴大基金餘額，提高投資回報率，“第一支柱的改革應該進一步做大基金儲備，餘額大了投資回報就高了。”

此外，鄭秉文還提出，可通過建立資產型、預籌型制度進一步做強全國社會保障基金。

“目前OECD國家中沒有幾個國家有主權養老基金，但中國有。26年前我們已經建立了全國社保基金理事會。這是中國的優勢，也是我們整個養老金體系從現收現付制向預籌制轉變的重要組成部分。”鄭秉文表示。

在此基礎上，郭樹清建議，可在堅持長期投資和價值投資的前提下，大幅提高基本養老保險基金的專業化市場化委託投資比例，合理放寬投資品種限制，從而進一步提高基本養老保險結餘資金投資回報水平。

郭樹清表示，近年基本養老保險委託投資運營已取得年化超過5%的收益率，但由於委託投資比例總體上只佔20%左右，因此2024年職工基本養老保險基金總體收益率只有2.2%左右，居民養老保險基金爲2.5%左右，還有較大提升空間。

“據有關部門披露，全國社保基金成立以來，投資A股獲得了11.6%的平均回報率。發達國家的企業股本也有30%左右來自各種養老基金。應當完善符合理性投資和長期投資特點的考覈評價辦法，不僅可以提高養老金投資收益率，而且可以源源不斷增加耐心資本，促進中國資本市場持續健康穩定發展。”郭樹清表示。

推動多支柱協同改革

除聚焦基本養老保險外，以企業年金、個人養老金等爲代表的第二、三支柱，也被期待能夠在養老保險體系中發揮出更大作用。

郭樹清表示，目前全國多支柱養老保險發展還很不平衡，第一支柱養老保險處於絕對主體地位，佔領取養老金的90%。隨着人口老齡化持續加深，第一支柱提供的養老金替代率可能逐步下降。未來需要更多發揮第二支柱和第三支柱的補充作用。

提及當前個人養老金髮展面臨的開戶數量多但實繳戶數少、繳存金額偏低等問題，郭樹清建議，可進一步發揮稅收優惠政策的經濟激勵作用，一方面明確普惠水平養老金不納稅，允許以家庭爲單位設置免稅上限，另一方面打通第二、三支柱稅惠政策，允許將企業年金的稅前列支額度（單位5%、個人4%）用於不設年金的企業職工，鼓勵自主購買第三支柱養老保險。

值得注意的是，針對目前第二、三支柱養老保險分別存在企業年金覆蓋面小和個人養老金繳存比例低的問題，鄭秉文也提出，可考慮開展聯合改革，建立企業年金和個人養老金的“聯合自動加入機制”，實現雙贏。

鄭秉文表示，建立“聯合自動加入制度”就是讓僱主可以自主選擇，有能力的企業可以直接建立企業年金，暫無能力建立企業年金的企業，可以將企業年金的單位稅優部分繳費額度打入其職工建立的個人養老金賬戶，支持員工爲個人養老保障建立第三支柱。

“企業年金門檻高、負擔重、制度設計複雜，一般的中小型企業、民營企業容易望而生畏，提高覆蓋面很不容易。用這種辦法，企業相當於建立了一種簡易版的企業年金，稅優政策也利用起來了。同時，員工個人也獲得了企業同等的繳費配比，有助於加快提高第三支柱的繳存比例和繳存數額。”鄭秉文表示。

縮小城鄉養老金差距

關於養老金制度改革的討論，還有另一個關鍵詞：農村。

蔡昉在發言中提到，目前全國城鄉居民養老保險受益人超過老年人口的一半以上，但他們領取的保障水平仍明顯低於城鎮職工的養老保障水平。

郭樹清分享了一組更詳細的數據：目前全國基本養老保險形成城鎮職工、城鄉居民和公務人員三個體制系統，其中參加城鄉居民養老保險的90%以上爲農村居民。2024年，居民養老金平均每月約240元，僅相當於農村人均可支配收入的12%，低保標準的40%，遠不能覆蓋基本生活開支。

“職工、居民、機關事業單位人員三個體系的劃分有其必然性和合理性，但目前的差別過大。應當逐步縮小不合理的羣體差異、地區差異以及城鄉差異。”郭樹清建議，可考慮調增居民基礎養老金，未來五到六年內推動居民養老金逐步追平城鎮職工低線水平，縮小城鎮老年人與農村老年人的平均收入差別，爭取從2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。

鄭秉文在接受媒體採訪時表示，過去十幾年城鄉居民養老保險金支出約90%來自各級財政的轉移支付，農民養老金的支出與漲幅幾乎完全依賴於各級財政，未來應盡力縮小城鄉居民與城鎮職工養老保險金之間的待遇差距，同時也要考量中央和地方財政支出壓力，在制定漲幅時最大限度地體現盡力而爲、量力而行。

除了聚焦養老金城鄉差異外，郭樹清還提到，可通過深化多方面改革進一步增強第五支柱養老保險，即個人財富終身保障以及家庭資產支持，“一般來說居民存款和自有住房等資產都可用於養老，配偶、子女等家庭資產也常會用於養老支出，但實踐中常在流動性、安全性和可靠性上存在隱憂。”

對此，郭樹清建議，一方面應抓緊推進收入分配改革，提高勞動報酬佔比，健全直接稅體系，防止財富進一步分化極化，縮小貧富差距，另一方面應引導社會更好樹立投資風險意識，合理規劃個人和家庭資產分佈，倡導適度和理性的分散投資，推動更多地增加居民財產性收入，讓個人財富和家庭資產可以穩定、便捷、高效地用於養老支出。

“我們的老齡化程度已經很高了，但人均收入水平、老年人的社會保障和生活水平相對還不夠高，導致我們的消費能力、消費意願都比較低。應該着眼於切實提高他們的收入能力、消費能力，才能從需求側爲未來銀髮經濟發展提供巨大支撐。”蔡昉表示。