專訪中國社會保障學會會長鄭功成：養老服務供需錯位困局仍待解 需要有超常規的舉措

南方財經全媒體集團全國兩會報道組 記者林秋彤 北京報道

據國家統計局1月17日發佈的數據，2024年我國60歲及以上人口的數量爲31031萬人，佔全國人口的22％，65歲及以上人口的數量爲22023萬人，佔全國人口的15.6％。2023年，我國60歲及以上人口數量爲29697萬人，佔全國人口的21.1％，2022年我國60歲及以上人口在全國人口中的佔比則爲19.8％，我國老齡人口占比連續三年有所提升。

2月20日，國家發展改革委、民政部、財政部等八部門聯合發佈了《促進普惠養老服務高質量發展的若干措施》，其中提到大力發展價格可負擔、質量有保障、運營可持續的普惠養老服務，是堅持以人民爲中心的發展思想、積極應對人口老齡化的有力舉措。

值此2025年全國兩會召開之際，21世紀經濟報道（以下簡稱“21世紀”）對第十四屆全國人大常委會委員，中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成進行了採訪，探討在老齡化不斷加深的新社會環境下，養老服務產業、多層次養老保險制度將如何動態協調，共同發力，做好養老保障，積極應對人口老齡化趨勢。

養老服務供需錯位困局待解

21世紀：目前，社會對養老服務的“需求”日益高漲，而養老服務行業卻尚未能形成與之匹配的“供給”，您認爲養老服務行業存在哪些發展痛點？

鄭功成：雖然養老服務的剛需日益高漲，老年人的購買能力也在持續提升，但是結果卻是“形熱實冷”。這種現象的根本原因是養老服務業質量不高，人們缺乏足夠的信任。

一方面，養老服務機構的服務質量不能得到公衆普遍認可，這直接影響到老年人及其家庭成員的消費信心，進而又反過來影響着養老服務業發展的規模、效益與效率，呈現的卻是無錢者無力消費、有錢人不願消費、大部分對養老服務有需要者得不到滿足的現象。

另一方面，在日益高漲的養老服務需求面前，誰爲老年人提供服務已經成爲世紀難題。在少子高齡化不可逆轉的時代背景下，要建立一支數量逾千萬量級的龐大養老服務專業隊伍幾乎是不可能的，這也會直接或間接地影響到整個養老服務業的發展質量。服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高以及居家老人的需求無法得到滿足、養老機構運轉艱難、專業護理隊伍建設嚴重滯後等是現實寫照。

21世紀：傳統觀念認爲“養兒防老、老年人進養老院意味着被子女家人拋棄”，這種心理也是阻礙基層社會養老服務業發展的原因之一，您如何看待這種現象？新社會環境下，養老觀念需怎樣轉變？

鄭功成：中國的養老文化有其深厚淵源，蘊含的是歷史的理性，但面臨着巨大的現實挑戰，這是客觀事實。但老年人偏好居家養老是各國的普遍現象，歐美國家與日韓也是如此，大多數老年人只有到了失能狀態或者高齡無人照料情形下才會入住養老機構。因此，居家養老符合人性，只是中國的老年人因家庭保障傳統深厚而更加眷顧家庭成員的相互照料。因此，不能認定養兒防老已經完全過時，也不要認爲老年人不願意進機構養老就是保守、落後。我們需要解決的核心問題是要真正瞭解老年人的真實需求，以社會化的養老服務來滿足老年人的剛需，同時減輕其家庭成員的照料壓力，這層邏輯關係不宜被顛倒。

如果公共政策是由社會化養老服務來替代家庭成員照料而不是彌補家庭成員照料的不足或不能，則血緣關係、親緣關係與代際關係都會被髮生蛻變，政策的效果不會理想，衍生出來的文化效應更將負面。

我認爲，阻礙養老服務業發展的原因是我國迄今仍未找到真正適合國情的養老服務發展模式，各種做法均在探索之中，當務之急是要充分發揮中國製度的優勢，走出能夠立足城鄉基層社區、具有普惠性的公建民營（公私合作、政社合作）新路，這種養老服務系統應當是面向社區的綜合化、連鎖化的網絡。同時，還必須將護理員隊伍建設並暢通其職業上升通道，作爲提升整個養老服務業水準與公信力的關鍵。

21世紀：未來，該如何消解痛點，促進養老服務行業實現更良好發展？

鄭功成：在思想觀念上，人口老齡化是中國的世紀國情，現在我們已經從輕度老齡化步入中度老齡化階段，並將不可逆轉地快速步入深度老齡化階段。因此，需要提高全社會對發展養老服務業來應對人口老齡化的認識高度，將其定位成“國之大事”，通過有效匯聚和配置政府、社會、市場與家庭及個人的資源，建立高效協同的運行機制來解決養老問題。

在方法舉措上，由於中國的老齡化具有超常規性，這種超常規性表現在規模超大、速度超快、快速少子化、家庭保障功能式微、養老需求日益複雜化、養老文化日益多元化等方面。在這種情形下，發展養老服務業也必然需要有超常規的舉措。

具體來看，首先是要突破發達國家應對老齡化的一般市場邏輯與社會邏輯，如果只是參照發達國家按部就班地“從容”應對，將至少要付出一代人的老年生活質量代價。因此，我國需要樹立超常規應對的積極理念。

其次，要充分發揮中國製度的優勢，匯聚公有資源、公共設施、公共財力來主導養老服務業發展，通過完善財稅政策（如慈善公益稅收減免等）、健全社保制度（如建立護理保險等）、激發內生動力等來吸引社會資源、撬動市場資源以及家庭投入，走出中國特色的超常規應對老齡化新路。

再次是要因地制宜、綜合應對、多條腿走路。城鄉、地區和養老文化的差異決定了發展養老服務業需要因地制宜，而綜合應對必須以尊重老年人意願爲前提，聚焦失能老年人與高齡老年人羣體，以有效供給滿足真實需求爲目標，促進養老服務設施就近就地統籌規劃佈局、機構養老服務連鎖化、社區養老服務綜合化並向居家老人延展，做到多條腿走路，分類分層滿足老年人需要。

21世紀：您曾經提出“要藉助科技力量發展養老服務行業”，也提到“對於養老服務不能簡單以智能化替代人工服務”，您如何看待科技發展和養老服務的關係？

鄭功成：藉助科技力量助力養老服務業大發展是必由之路。目前，科技力量可以在多方面助力養老服務業的發展。例如，利用數字化有效對接養老服務的供給與需求，藉助網絡平臺將訂單式養老服務選擇權交給有需要者，由此促使養老產業健康發展；藉助智能化助老器具的研發應用，助力老年人維持生活自理能力；藉助機器替代人工照料，彌補人力不足並緩解老年人的孤獨感。

不過，在科技助力養老服務的實踐進程中，更需要在科技應用中注入人文關懷。一方面，在養老服務領域，數字化、智能化都不應當是冷冰冰的技術手段，而是彌補生活自理能力缺失的溫情工具，爲此，必須防止沒有人文關懷的技術創新。另一方面，科技助力養老服務應當在普惠與個性化兩個層面同時發力。不同類別、不同層次的老年人既有共性的需求也有個性化的需要，有關部門應當着力推進普惠性助老科技進步，也要引導支持個性化需求的技術解決方案，這方面的政策指引特別重要。

完善多層次養老保險體系需“社商兩清、待遇公平”

21世紀：在您看來，如何通過制度設計，確保個人養老金與基本養老保險形成有效互補，而非替代關係？

鄭功成：我國的養老金融是前景廣闊的重要發展方向。隨着中國式現代化全面提速，新的社會環境呼籲着更和諧的走向共同富裕的步伐，迫切需要一個更加成熟和公平的法定基本養老保險制度爲人民提供清晰、穩定的基本養老金預期，也迫切需要一個能夠滿足多層次養老需求的市場化養老金體系。

未來，做好養老金融，完善法定基本養老保險制度和市場化個人養老金體系的協同發展，可以從三個方面努力，一是要釐清法定基本養老保險與市場化養老金產品的邊界，法定基本養老保險制度和市場化養老金體系之間需做到“社歸社，商歸商”，推動法定基本養老保險制度與市場化養老金體系各循其道、各守其規、各顯其長、各盡其責、各得其所。法定基本養老保險制度需符合公平正義取向，遵循共建共享原則，市場化養老金體系則應當是符合個體利益最大化、遵循平等交易自願成交法則的私人產品。

二是儘快完善相關社會保障制度，這是發展養老金融的前提條件，例如全面優化現行基本養老保險制度並使之走向成熟定型、建立長期護理保險制度和基本養老服務制度等。

三是激發市場主體內生動力，依靠產品贏得客戶。養老金融歸根結底還是金融產品，需要遵循市場法則，如果這種產品缺乏吸引力，僅靠政策支持或稅收優惠則很難做大做強。

21世紀：您認爲可以通過哪些方式完善法定基本養老保險制度，提升包括個人養老金在內的多層次養老制度體系的普惠性？

鄭功成：提升多層次養老保險體系的制度普惠性，讓多層次養老保險體系惠及更廣泛的人羣，一方面，需要真正實現法定基本養老保險全國統籌的目標，以統一的制度安排來確保待遇的公平性，同時切實樹立起參與主體特別是參保人員的公平和義務意識，堅守互助共濟本質。

另一方面，可進一步完善養老保險的籌資機制，完善基本養老保險基金投資運營制度，提升對結存基金的有效利用，促使這一制度可持續發展能力得到提升。

同時，針對當前我國靈活就業羣體規模不斷壯大，人口流動性高等趨勢，從切實維護不同就業形態勞動者的養老保險權益入手，出臺更加嚴密具體的促進政策，堵住全民參保可能出現的漏洞，爲靈活就業者、各種新業態就業者提供保障。此外，在個人養老金制度發展過程中，要積極開拓商業養老保險及其他有利於積累養老財富的途徑。激發商業性養老保險的內生動力，促進市場主體開發有吸引力的養老保險產品，同時可開闢養老儲蓄等新理財途徑，滿足不同層次勞動者積累養老財富的需求。