加快立法推進醫療保障事業高質量發展訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成

據法治日報消息，原標題：加快立法推進醫療保障事業高質量發展訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成

□ 本報記者 朱寧寧

醫療保障法已被列入十四屆全國人大常委會立法規劃。在今年全國人大會議期間，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成再次領銜提出關於制定醫療保障法的議案。

“通過制定醫療保障法，確立中國特色醫療保障制度體系的目標、原則與制度框架，清晰地賦予全體人民平等的法定醫療保障權益，意義重大。”鄭功成近日在接受《法治日報》記者採訪時指出，實現整個醫療保障制度在法治化軌道上運行是當前面臨的緊迫任務。

讓醫保制度成熟定型

黨的十八大以來，我國醫療保障制度日益健全，建立起全世界規模最大的醫療保障網，羣衆就醫用藥負擔持續大幅減輕，全民健康水平顯著提升。

但在鄭功成看來，這一制度尚未成熟，只有通過立法，才能真正確立全體公民公平公正享受醫療保障的權利，纔能有效規範醫保、醫療、醫藥之間的有機聯動，纔能有效規範和長效約束醫保及相關各方主體行爲，進而實現醫療保障制度規範有序運行，併爲全民提供清晰、穩定的安全預期。制定醫療保障法的目的，就是爲醫療保障制度的運行提供相應的法律依據。

鄭功成強調，現行醫療保障制度的缺陷已經形成了路徑依賴，急切需要通過立法才能矯正。比如，由於缺乏立法規範，醫療保障政策在實踐中的多變性與不穩定性極易損害參保羣體切身利益。又如，儘管目前各項醫保行政管理工作已經整合到了新成立的國家醫療保障局，但由於缺少法律授權，導致現行監管工作無法可依，給工作的正常開展帶來了較大阻力。“上述問題的客觀存在表明，不立法規範便不可能從根本上解決問題，醫療保障制度也很難成熟定型。”

“疾病醫療是人民羣衆面臨的重大後顧之憂，醫療保障作爲普惠性社會保障制度安排應當儘快走向成熟、定型，爲全體人民提供穩定的醫療保障預期。”鄭功成指出，作爲唯一覆蓋全民的重要社會保障制度安排，醫療保障制度關乎全民的切身利益，在建制目標、保障對象、利益關係等方面與其他社會保障項目有着較大區別。其主體關係複雜，涉及政府、用人單位與參保人個人三方和醫保、醫療、醫藥三大領域的互動，還有市場主體和社會力量參與，需要依法維護其穩定性和連續性。因此，單獨立法是確立醫療保障制度的基本保障，必須通過立法明責賦權，即明確人民的醫療保障權，並明確國家醫療保障局作爲行政主管部門的監管權力與責任。

整體推進綜合立法

醫療保障制度關乎全民疾病醫療與健康水平提升，不僅涉及醫保機構與參保單位及參保人個人，還涉及醫療服務、醫藥供應等，是關係最爲複雜的社會保障制度。但目前，我國僅有社會保險法對職工基本醫療保險進行規制，居民基本醫療保險、大病醫療保險、補充醫療保險、醫療救助以及商業健康保險等均缺乏相應的法律法規。

“現行社會保險法的規定，既無法涵蓋醫療保障體系，也無法規制超越勞動關係之外的人羣的醫療保障問題，實踐中暴露出的一些問題已經影響到醫療保障制度的健康發展。”鄭功成認爲，必須儘快啓動醫療保障法立法程序，從整體上推進醫療保障綜合立法，完善多層次醫療保障體系建設。

據鄭功成介紹，從國際經驗看，立法是確立醫保制度的先決條件。一些採取醫療保險制度的國家均有健全的醫療保障法律制度，爲我國醫療保障立法提供了重要的借鑑。以德國爲例，作爲現代社會保障制度起源國，德國在1883年制定了首部社會保障法律即醫療保險法。日本的社會保障立法也是以1922年制定的健康保險法爲起始標誌。其他發達國家雖然醫療保險立法不一定是最先立法的，但必定是早期立法之一。

“立法先行、以法定製、依法實施是全球醫療保障制度的普遍規律。”鄭功成指出，醫療保障體系是一個多層次的完整體系，不僅包括社會基本醫療保險這一主體性制度安排，也涵蓋醫療救助、補充醫療保險、商業健康保險以及慈善醫療等。在推進全面依法治國的大背景下，這個多層次體系需要完整的法律來規制。

立法條件已經具備

在鄭功成看來，當前，我國醫療保障法加快立法的條件已經具備。

2020年2月，中共中央、國務院發佈《關於深化醫療保障制度改革的意見》，建立了中國特色醫療保障制度的頂層設計，爲醫保立法提供了基本依據。而集中統一的醫療保障行政管理體制的形成，不僅掃除了長期制約醫保改革的體制性障礙，也爲加快醫保立法提供了有效的組織保障。2021年國務院制定了《醫療保障基金使用監督管理條例》，一些地方也以地方立法的形式推進醫療保障決策和政策實施，這些都爲制定醫療保障法奠定了相應的基礎。

值得一提的是，2024年11月舉行的十四屆全國人大常委會第十二次會議聽取了全國人大社會建設委員會關於十四屆全國人大二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告。報告指出，制定醫療保障法已列入十四屆全國人大常委會立法規劃第二類項目，由國務院提請審議。國務院有關部門已向中央相關部門、地方政府和相關行業協會徵求意見，正在推進草案審查工作。社會委提前介入立法工作，圍繞醫療保障法送審稿以及醫保領域重點問題組織開展立法調研。下一步，將督促推動有關部門結合代表議案所提意見建議，深入研究論證，進一步修改完善法律草案，適時提請全國人大常委會審議。此前，國家醫療保障局曾擬定了醫療保障法草案，中國社會保障學會也起草了醫療保障法專家建議稿。

鄭功成認爲，這些都爲制定醫療保障法奠定了良好的基礎。

統一爲多層次制度安排

談及醫療保障法的立法重點，鄭功成認爲，應當從整體上考慮對醫療保障體系進行綜合立法，將其統一爲多層次的醫療保障制度安排。尤其要從根本上矯正現行制度安排的制度性缺陷，爲建設高質量的醫療保障制度掃清障礙。

首先，醫療保障法應當明確醫療保障制度的框架、政府責任、籌資機制與責任分擔比例、管理體制以及運行機制、監督機制等。同時，還應當明確人民的法定醫療保障權，其覆蓋範圍應當爲全體人民。其中，基本醫療保險應當採取強制參保方式，以確保全民一個不少地參保；明確醫療救助的覆蓋對象；鼓勵個人參保商業性的健康保險。

其次，醫療保障法應當明確國家醫療保障行政部門爲全國統一的執法主體，賦予其統籌規劃醫療保障體系建設的職責以及相應的監管權力與責任。同時，應當明確規定保障對象在不同醫療保障項目中的受益資格條件、待遇標準、權益維護、參保人與執法主體的法律責任等問題。

最後，醫療保障法還應當做好與社會保險法等相關法律的銜接，並明確法定醫療保障與慈善醫療、商業性健康保險相銜接的規範，以此作爲政府主導的醫療保障制度的有益補充。（朱寧寧）