荀玉根：我國生育率低的現狀、危害和政策建議 25年“兩會”系列4

作者：荀玉根 吳信坤 （荀玉根 系海通證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

投資要點

核心結論：①當前我國總和生育率降至1.0，已低於警戒線1.5，育齡人口持續減少，近年生育政策轉向的作用不明顯。②低生育率可能削弱勞動供給、生產效率與社會創新，還可能抑制居民消費行爲，從而拖累經濟增長。③借鑑海外應對經驗，建議我國逐步加大現金補貼佔GDP比重至1.2%，並完善婦女就業保障和社會育兒支持。

我國生育率的現狀分析。生育政策與人口變化密切相關，近年來我國生育政策轉向但作用不明顯。自建國以來，我國的生育政策經歷了從鼓勵到嚴控，再到逐步放寬的演變過程，具體分爲四個階段：1949-1953年鼓勵生育，1954-1977年寬鬆計劃生育，1978年-2013年嚴格計劃生育，2014年至今鼓勵生育。當前我國生育率水平已經很低：一是我國生育率絕對水平低，截至2023年底我國總和生育率已降至1.0，低於世界水平的2.3，也已經低於1.5的警戒線；二是我國生育率下降速度快，1950-2023年我國生育率從5.8降至1.0，在主要經濟體中的降幅僅次於韓國；三是我國生育意願持續走低，自1990年代以來，我國育齡婦女平均理想子女數在1.6-2.0區間內波動，一直低於2.1的生育更替水平。此外，我國育齡人口下行趨勢明顯，育齡人口的拐點早已出現，且育齡人口下降趨勢短期或難扭轉。

我國生育率低的潛在危害。生育率持續過低抑制人均GDP增速。從國際經驗看，當生育率降至警戒線以下後，往往難以逆轉，形成所謂的“低生育率陷阱”。進一步地，長期持續的低生育率可能抑制人均GDP增長。觀察1960-2022年主要經濟體的總和生育率與人均不變價GDP的變化趨勢可以發現，在生育率長期低於警戒線水平的情況下，各國經濟增速普遍出現放緩趨勢。長期低生育率的危害不僅體現在經濟增速放緩上，還會降低勞動供給、生產效率，並且不利於社會創新。低生育率導致居民消費佔比下降。觀察1960-2022年間各國人均最終消費支出/人均GDP與生育率的變化趨勢可以發現，隨着生育率逐漸下降，人均消費支出佔比出現不同程度回落，而這背後原因主要有二：第一，少兒羣體的減少會直接降低家庭消費支出。第二，低生育率間接推高老年人口占比，而老年人消費意願和能力較低。

政策建議。近年來我國低生育率問題日益嚴峻，提升生育率不僅有助於促進消費回升，對於增強經濟中長期活力也至關重要。我們預計，生育政策將成爲2025年兩會的重要議題之一。借鑑歐洲、亞洲國家及地區經驗，可能的生育支持措施包括：第一，加大財政補貼力度，降低家庭育兒成本。借鑑海外經驗看，家庭補助力度的大小是鼓勵生育政策能否見效的關鍵。2025年財政可能加大家庭補助力度以降低育兒成本，推動生育率企穩回升。第二，加大婦女就業保障和社會育兒支持，打造生育友好型社會。2025年政策可能從降低女性在就業中的不平等待遇、提高男性養育子女的參與度、加大社會育兒支持等多角度着手。

風險提示：生育率發展趨勢不可預測，政策落地效果不及預期，部分測算數據並非實際值。

正文

全國兩會召開在即，2025年《政府工作報告》備受關注，報告不僅會回顧過去一年工作，也會指明新一年政策的落實方向。我們將對兩會可能涉及的政策方向進行前瞻系列研究。

展望2025年，我們預計完善生育支持政策體系的步伐將持續推進，具體措施可能會更加細化。借鑑海外經驗，今年的生育政策可能着重加大財政補貼力度，推動婦女就業保障，提高男性養育參與度，並進一步完善社會育兒支持體系。

1. 我國生育率的現狀分析

生育政策與人口變化密切相關，近年來我國生育政策轉向但作用不明顯。自建國以來，我國的生育政策經歷了從鼓勵到嚴控，再到逐步放寬的演變過程，具體分爲四個階段：①1949-1953年鼓勵生育。建國初期生育問題被視爲恢復生產和發展經濟的關鍵，政府通過限制節育、人工流產等方式鼓勵生育，此階段我國出生人口及生育率明顯攀升。②1954-1977年寬鬆計劃生育。人口激增帶來經濟社會壓力，節制生育政策逐步被提出，例如1962年出臺《關於做好計劃生育工作的報告》、1973年提出“晚、稀、少”政策，生育政策趨嚴背景下出生人口和生育率衝高回落。③1978年-2013年嚴格計劃生育。1978年計劃生育被首次寫入憲法，標誌生育政策進入嚴控階段，隨後“獨生子女”、“一孩半”、“雙獨二孩”等政策被陸續提出，出生人口及生育率繼續下降。④2014年至今鼓勵生育。前期生育限制政策效果顯著，少子化導致人口老齡化問題凸顯，政府開始逐步放寬生育政策，從“單獨二孩”到“全面二孩”再到“放開三胎”，儘管如此，我國出生人口及生育率整體仍呈下滑趨勢。

當前我國生育率水平已經很低。國際上將總和生育率達到2.1視爲維持代際更替平衡的基本條件，低於1.5則可能導致人口減少和老齡化加劇。由於我國真正轉向寬鬆政策的時間仍然較短，目前生育率尚未能扭轉下行趨勢，具備三個突出特徵：

一是我國生育率絕對水平低。截至2023年底我國總和生育率已降至1.0，低於世界水平的2.3，亦低於美國的1.6、法國的1.6、德國的1.4與日本的1.2，在全球253個國家和地區中排名倒數第九。分孩次看，一孩生育率顯著下降，從2010年的0.9降至2022年的0.6；二孩生育率2013-2017年間短暫上升，從0.5提高到0.9，但自2017年起政策效應逐漸減弱，回落至2022年的0.3。

二是我國生育率下降速度快。根據世界銀行分類，各國按人口轉變階段可分爲前人口紅利、早期人口紅利、晚期人口紅利和後人口紅利四個組。我國目前正從晚期人口紅利組過渡至後人口紅利組，但生育率的下降速度和幅度明顯超過任何組別。根據聯合國統計，1950-2023年我國生育率從5.8降至1.0，下降4.8，主要經濟體中的降幅僅次於韓國，明顯高於世界平均降幅2.6。

三是我國生育意願持續走低。生育意願是影響生育率的關鍵因素，自1990年代以來，我國育齡婦女平均理想子女數在1.6-2.0區間內波動，一直低於2.1的生育更替水平。根據2021年衛健委調查，受生育觀念變化、婚育推遲等多方面因素影響，育齡婦女生育意願繼續走低，2017、2019、2021年平均打算生育子女數爲1.76、1.73、1.64個，作爲生育主體的“90後”、“00後”僅爲1.54個和1.48個。

我國育齡人口下行趨勢明顯。齡人口是影響生育率的重要因素，當前我國低生育率格局的主要成因之一便是育齡人口持續減少。一方面，我國育齡人口的拐點早已出現。育齡婦女人口是指年齡在15-49歲之間的女性人口，這一羣體的變化直接決定了一個國家的生育潛力。根據國家統計局公佈的抽樣數據估算，我國育齡人口的拐點在2011年，2011年育齡人口爲3.83億人，2022年爲3.16億人，11年間減少了超6700萬。其中，處於生育旺盛期的20-34歲女性數量逐步下降，主力育齡婦女規模從2013年1.6億人的峰值回落至2022年1.3億人。另一方面，育齡人口下降趨勢短期或難扭轉。建國以來我國先後經歷了三次嬰兒潮，分別發生於1949-1957年、1962-1971年和1981-1994年。往後看，1981-1994年嬰兒潮期間出生的人口在未來一段時間內仍是我國生育的主力，但隨後的育齡女性數量將持續減少，主力育齡婦女數量呈現下降趨勢，預計我國育齡人口仍將面臨較大的壓力。

2.我國生育率低的潛在危害

當前，我國生育率已處於全球較低水平，考慮到育齡人口和生育意願在短期內難以顯著改善，低生育率或成爲未來一段時間的常態。研究表明，長期低生育率或在一定程度上導致經濟增速放緩。

生育率持續過低抑制人均GDP增速。從國際經驗看，當生育率降至警戒線以下後，往往難以逆轉。Lutz等學者在2005年提出低生育率陷阱假說，認爲當總和生育率降至1.5警戒線以下時，生育率回升將變得極爲困難，且低生育率可能會持續較長時間，形成所謂的“低生育率陷阱”。若將總和生育率持續低於1.5超過20年的國家或地區視作陷入“低生育率陷阱”，截至2023年全球至少有19個國家或地區符合這一標準，其中僅葡萄牙、塞爾維亞等少數國家成功走出這一困境，顯示出過低生育率持久且難以擺脫的影響。進一步地，長期持續的低生育率可能抑制人均GDP增長。觀察1960-2022年主要經濟體的總和生育率與人均不變價GDP的變化趨勢可以發現，在生育率長期低於警戒線水平的情況下，各國經濟增速普遍出現放緩趨勢。例如，意大利生育率於1984年跌破警戒線後維持低位，同期人均GDP增速整體趨緩，1984-1994年人均GDP複合增速爲2.2%，而在2012-2022年僅爲0.7%。韓國的生育率自1998年首次低於警戒線後持續下降，人均GDP增速也呈放緩趨勢，1998-2008年複合增速爲5.3%，2012-2022年僅爲2.4%。

低生育率降低勞動供給、生產效率並削弱創新。長期低生育率的危害不僅體現在經濟增速放緩上，還會對勞動供給、生產效率、社會創新等經濟的各個層面產生影響。具體來看：其一，低生育率直接導致社會勞動供給減少。隨着生育率下降，潛在勞動人口縮減，同時老齡化加劇導致勞動力提前退出，勞動供給會減少。例如，意大利/日本/韓國在上世紀末生育率降至警戒線下後，勞動人口數量開始下降，截至2022年，三國潛在勞動供給（以15-64歲勞動年齡人口占總人口比重衡量）分別回落5.5/11.3/2.3個百分點。其二，低生育率還會降低社會生產效率。長期生育率低於國際警戒線的國家/地區中，希臘、意大利、中國香港和韓國等地的勞動生產率增速出現放緩。生育率下降引發的老齡化問題對社會勞動生產效率的影響更加顯著，許多國家在進入老齡化社會後，勞動生產率增速普遍放緩，例如日本在進入重度老齡化社會前/後的勞動生產率增速分別爲4.4%/0.6%，美國爲1.6%/1.3%。其三，低生育率不利於社會創新。低生育率背景下年輕勞動力減少，而年輕人是創新的主要推動力量，因此低生育率可能削弱社會創新能力，繼而影響經濟長期增長動力。借鑑海外，低生育、老齡化國家的創業活動要稀少得多。以日本爲例，隨着生育率走低，其社會創業精神和創新能力大幅下降，最終陷入“失落的30年”。

低生育率導致居民消費佔比下降。觀察1960-2022年間各國人均最終消費支出/人均GDP與生育率的變化趨勢可以發現，隨着生育率逐漸下降，人均消費支出佔比出現不同程度回落，而這背後原因主要有二：第一，少兒羣體的減少會直接降低家庭消費支出。以美國爲例，有孩家庭的消費支出高於無孩家庭，2023年美國有孩家庭年均支出13.9萬美元，而無孩家庭僅支出11.3萬美元。尤其在住房、交通、教育和保險等大額消費領域，有孩家庭的消費開支明顯增多。第二，低生育率間接推高老年人口占比，而老年人消費意願和能力較低。根據人社部和國家統計局數據測算，2022年我國養老金替代率爲47.4%，遠低於世界銀行建議的70%標準線和國際警戒線的55%。隨着收入下降，退休老人的消費能力將受限。

3.政策建議

近年來我國低生育率問題日益嚴峻，提升生育率不僅有助於促進消費回升，對於增強經濟中長期活力也至關重要。黨的二十大報告明確指出，要“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”，鼓勵生育已成爲重要的政策方向。我們預計，生育政策將成爲2025年兩會的重要議題之一。借鑑歐洲、亞洲國家及地區經驗，可能的生育支持措施包括：

第一，加大財政補貼力度，降低家庭育兒成本。育兒成本包括住房、生育保育、教育等，根據育媧人口研究院《中國生育成本報告》估算，我國將一個孩子撫養至18歲的成本與人均GDP的比值爲6.9倍，僅次於韓國的7.8倍，而德、美、日等其他主要經濟體的撫養成本/GDP在3-4倍左右。過高的育兒成本會對家庭的生育意願和生育行爲帶來顯著的抑制作用，我們以家庭理想子女數來衡量生育意願、以總和生育率來衡量生育行爲，可以發現各國撫養成本與生育意願、生育行爲的相關係數分別爲-0.42、-0.82。2021年我國育齡婦女的平均生育意願（理想子女數）僅爲1.64，較2017年的1.76持續下降，幾乎處在全球主要經濟體的最低意願水平。爲了推動生育率企穩回升，降低家庭育兒成本是提升育齡羣體生育意願和生育行爲的首要抓手。

借鑑海外經驗看，家庭補助力度的大小是鼓勵生育政策能否見效的關鍵。對於家庭補助支持力度大且應對及時的國家，例如北歐，家庭補助佔GDP比重超過3%，其政策效果明顯，瑞典生育率由1999年的低點1.5回升至近年來的1.6左右，丹麥由1983年的低點1.4回升至1.6附近，均回升至1.5的人口警戒線水平以上。而日韓的鼓勵生育政策效果卻有限，日本生育率自2002年開始止跌回升，但只回到1.3左右，韓國則從05年開始從1.12一度回升至12年的1.20，此後又再次加速下跌至目前的0.7。亞洲地區國家政策效果差主要是由於補貼力度低、且忽視現金補貼，日本在00-20年期間家庭補助佔GDP比重爲1.1%（其中現金補貼力度爲0.5%，下同）、韓國爲0.7%（0.1%），均低於OECD國家2.0%（1.2%）的平均水平。

2025年財政可能加大家庭補助力度以降低育兒成本，推動生育率企穩回升。當前我國生育現金補貼主要由地方政府出臺，從海外經驗看大規模的生育激勵政策需依靠中央層面的財政發力，目前OECD國家家庭補助佔GDP比重的平均水平爲2.1%，其中現金補貼爲1.1%，建議逐步提高我國現金補貼力度至OECD均值水平以上。如果2025-27年中國生育現金補貼/GDP分別爲0.8%/1.0%/1.2%，針對0-5歲兒童發放的話，月均值分別爲1682/2103/2523元，針對0-17歲青少兒發放的話，月均值分別爲619/774/929元。

第二，加大婦女就業保障和社會育兒支持，打造生育友好型社會。從海外歷史經驗來看，女性勞動參與率與生育率呈現負相關，即女性在就業市場的參與往往會減少其在家庭的參與，這是由於女性的生育黃金期與職業上升期存在重疊，使得許多女性不得不在職業發展和生育之間做出選擇，尤其是在社會沒有足夠的家庭友好政策支持的情況下，女性可能會推遲或減少生育，以維持職業發展。爲了促進女性在生育和工作的平衡，歐洲國家早在20世紀80年代開始就建立了較爲完善的家庭平衡政策，北歐、德國等家庭平衡政策相對完善的國家在推動生育率回升上較爲成功。對比全球主要經濟體的女性勞動參與率，2022年我國女性勞動參與率爲70.9%，高於全球均值的53.5%，也高於高收入國家的68.8%，可見我國女性勞動參與處在世界較高水平，爲了降低女性勞動參與對生育帶來的負面影響，支持女性實現家庭和工作的平衡同樣應成爲未來政策的重點。

2025年政策可能從降低女性在就業中的不平等待遇、提高男性養育子女的參與度、加大社會育兒支持等多角度着手。

一是推動平等就業保障，降低女性在就業中可能面臨的不平等待遇。根據2022年全球性別不平等指數，我國性別不平等指數爲0.19，明顯高於歐洲、日韓等國，即女性在勞動力市場、賦權、生殖健康等方面的不平等情況相對更高，未來政策或推動平等就業，爲緩解女性在職業和育兒衝突中提供製度保障，包括確保男女就業機會均等、同工同酬、管理層女性配額等。

二是提高男性養育子女的參與度。受到傳統觀念和性別實際差異的影響，一般女性在家庭和育兒的投入時間較多，而男性的育兒參與相對較少。對比海外來看，自2022年以來歐盟國家父親的法定產假爲兩週起，北歐各國的男性育兒假的休假比例在30%以上，而亞洲部分國家地區的育兒假使用比例相對較低，未來政策或推動增加男性育兒或陪產假期，同時落實相關配套措施，避免成爲“紙面福利”。

三是加大社會育兒支持體系。當前我國3歲以下托育服務供給嚴重不足，根據《國務院關於推進托育服務工作情況的報告》，超過三成3歲以下嬰幼兒家庭有送託需求，受行業發展階段及服務價格等多種因素影響，目前全國實際入托率僅爲8%，也明顯低於OECD平均水平36%，未來或支持加大高質量和性價比的托育服務供給。

風險提示：生育率發展趨勢不可預測，政策落地效果不及預期，部分測算數據並非實際值。