新建養老機構護理型牀位佔比不低於80%，爲何“必要且合理”
面對約3500萬失能老人的長期照護需求，我國將着力增加護理型牀位供給，新建養老機構護理型牀位佔比原則上不低於80%。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《關於進一步保障和改善民生 着力解決羣衆急難愁盼的意見》（下稱“意見”），明確大力發展“一老一小”普惠服務。其中，“失能老人”成爲提高老年人基本公共服務均衡性的重點，意見提到，“以失能老年人照護爲重點，提高養老服務機構醫養結合服務能力，增加護理型牀位供給，新建養老機構護理型牀位佔比原則上不低於80%”。
第一財經採訪瞭解到，由於護理型牀位佔比已被納入地方政府考覈的約束性指標，近年來，多省市也陸續在當地養老服務建設規劃中，對護理型養老牀位的建設比例提出中長期預期目標。但這類發展性的目標要求通常針對區域整體供給規模或着重指向政府投資的養老機構，民辦養老機構護理型牀位配置的剛性門檻還較低。
不過，從實際市場來看，隨着養老機構護理型牀位建設標準逐漸明確，疊加政策引導和行業競爭加劇等因素，民辦養老機構逐漸有意識地提高護理型牀位比例，一些養老機構還爲認知障礙老人設置專門牀位。根據官方數據，截至去年，全國機構護理牀位佔比已遠超規劃目標，達到62%。
受訪業界觀點認爲，當前正處於應對人口老齡化的重要窗口期，提高失能失智老人服務供給規模和普惠化程度，可以幫助更多家庭走出“一人失能，全家失衡”的困局，也是應對深度老齡化的應有之義。
爲此，一方面應該通過差異化的財政補貼等手段，引導公辦和民辦養老機構加大護理型牀位建設投入，並探索發展社區和家庭護理型牀位；另一方面應該在保障特困老年人服務可及性的基礎上，通過引導牀位合理定價，增加需方補貼等手段，讓專業化護理服務惠及更多失能老人。此外，還應該加大力度發展養老護理員、老年能力評估師等新型職業人才隊伍，以實現牀位建設比例和服務能力的同步提升，提高牀位使用效率。
需求決定市場
在官方口徑中，“護理型養老牀位”專指“保障失能老年人基本生活照料和護理服務的牀位設施”。
失能老年人護理是養老服務剛需，也是養老機構核心功能。根據民政部相關數據，目前我國失能老年人約3500萬，佔全體老年人的11.6%。據測算，到2035年，我國失能老年人將達到4600萬。
“發展護理型養老牀位是今後機構養老服務發展重點。”民政部在2020年發佈的《關於加快推進護理型養老牀位發展與監測工作的通知》（下稱“通知”）中如是提到。
根據通知釐定的護理型養老牀位發展目標：到2022年，各省(區、市)護理型養老牀位佔比(護理型養老牀位數量/養老機構總牀位數量)不低於50%；到2025年不低於55%；到2035年不低於80%。
“‘55%’不僅僅是針對區域整體的發展目標，在實踐中，地方民政部門也會對轄區內養老機構的護理型牀位配置提出一定要求或期望值，55%在某種程度上也爲民辦養老機構發展提供參考，乃至作爲隱形的基準值。”中部某省會城市一家連鎖養老機構院長告訴第一財經。據其介紹，目前她所在的養老機構已將護理型牀位的配比從原先的60%左右提升至80%以上。而達到“80%”這一比例，在當地民辦養老機構中也並不罕見。
該院長認爲，需求決定市場。民辦養老機構之所以主動增加護理型牀位配比，是因爲意識到近年來入住老人“絕大多數都有護理需求”。
北京某養老機構業務人員對第一財經介紹說，老年人在入住養老機構前，會事先進行一次老年人能力評估，評估師根據其自理能力、精神狀態等，將老人劃分爲能力完好、輕度失能、中度失能、重度失能和完全失能五個等級。機構根據該等級評估結果爲老年人匹配相對應的牀位，並會在老年人入住期間，定期評估，以及時調整牀位及照護模式。
“能力完好的老人，即通常所說的活力老人可以安排在非護理牀位，其他老人均需要匹配到合適的護理牀位。隨着入住老人年齡增長，也有相當比例會從普通牀位轉至護理牀位。”前述中部地區養老機構院長表示。
官方數據也佐證了該名院長的“個人所感”。民政部養老服務司有關負責人去年下半年曾公開表示，“十四五”以來，養老機構收住老年人中67%爲失能老年人。
市場因素之外，近年來養老市場上護理型牀位數的增長與政策引導也密切有關。
從地方層面看，第一財經注意到，近年來，北京、上海、廣東、黑龍江、山西等地也相繼發文表示，將逐步提升護理型養老牀位佔比，培育一批以失能失智老年人護理爲主業的多元綜合服務市場主體，多地還相繼設置了地方版的中長期建設目標。
儘管達成目標的年限有所差異，但這些地方版的目標往往均定在了“養老機構護理型牀位佔比需達到70%~80%”，有些地方還提出護理型牀位數的建設工作應該與當地老齡人口的增幅相匹配。
根據國家發改委今年1月披露的最新數據，2024年，針對最需要照護的失能半失能老年人，我國大力支持養老機構擴大護理型牀位供給，全國養老服務牀位數預計達847萬張，護理型牀位佔比預計提高到62%。
這意味着我國護理型牀位的建設數量已遠超前述民政部的規劃目標。
在一些老齡化程度較高、相關政策推動較早的城市，護理型牀位佔比可能更高。比如，在國內老齡化程度最高的超大型城市上海，根據上海市民政局4月公開的最新數據，截至2024年年底，全市共有養老牀位17.58萬張，其中護理型牀位超出既定規劃的“到2025年護理型牀位佔比不小於60%”，達到68%。
增強護理型牀位的普惠性
多名受訪業界人士認爲，面對近年來多地養老事業加速發展的勢頭，“新建養老機構護理型牀位佔比原則上不低於80%”的要求，達成並非難事，而且必要且合理。但仍應關注建設後的運維問題——機構投入能否獲得回報、護理型牀位擴張帶來的護理人員需求能否得到滿足、牀位費是否可負擔以及老人是否認可相關服務。
前述中部地區養老機構院長認爲，隨着老年人口中的老齡老人和帶病體比例增加，普通養老牀位的功能及配套難以滿足其需求，這也導致近年來一些養老機構入住率低、運營艱難等問題。相比之下，護理型牀位帶來一定的新增建設成本，但可以顯著提高老年人的入住意願。伴隨養老市場競爭加劇，如何在護理型牀位擴增後，進一步豐富服務內容、提高服務質量，成爲養老機構當前的主要發力方向。
“但發展也面臨掣肘。比如市場培養的養老護理員總量不足、質量層次低，機構需要在護理員招募和培訓上，付出大量成本。”該院長稱。
根據民政部要求，護理型養老牀位需配置具備移動、防滑、輔助起坐等基礎護理功能的護理牀；或配置普通牀並按完全失能人員1:3、部分失能人員1:6的比例配備養老護理人員。
北京阿福醫療服務機構創始人王初陽對第一財經表示，養老護理員的缺口一直存在。在此背景下，提高養老機構護理牀位比例並輔以一些配套政策，整體上會引導失能老人入住養老機構，從長遠看也有利於促進養老護理員隊伍的建設。
王初陽同時提出，養老機構的老人入住率，可能是一個長期動態的變化過程。就目前的情況看，主要依靠市場調節，而政府引導的主要方向，則應該在於優化供給。在給予民辦養老機構相應政策支持的同時，加大政府投資力度，讓更多的養老機構可以更親民、舒適、性價比高，朝着普惠的方向發展。
也有業界人士觀察發現，在實際推行過程中，不同養老機構因其醫養結合程度不同、資金投入差異，提供的設施設備、服務內容存在較大差異。不同養老機構護理型牀位的差異化配置，導致老年人和家屬會向服務質量高、設施設備全、收費標準低的公辦、公建民營養老機構中集中。
爲提高民辦養老機構醫養結合的服務供給能力，擴大護理型牀位規劃，近年來中央和地方也相繼出臺了一系列差異化的補貼政策。在上海市衛生和健康發展研究中心主任金春林看來，如果財政條件允許，爲鼓勵發展護理型牀位，可以適當給予民辦機構建設補貼、財政補貼、土地優惠政策等，如允許商業用地轉養老用途，提供融資支持和增加稅費減免力度等。“但我覺得更應該補需方。根據養老護理服務的質量和數量，在老年人使用相關服務時，予以差異化的補貼。”
目前，現有社會救助和福利保障對象主要集中在特困老年人以及部分經濟困難的失能老年人，但保障範圍較窄、標準不高。與此同時，還有不少老年人同樣難以自費承擔養老服務，尚未被現有政策所惠及或補貼力度還較小。
此外，由於我國老年人仍以居家和社區養老爲主，多名受訪業界人士還提出，應該在擴充機構護理型牀位的同時，發展社區和居家場景中的護理型牀位，鼓勵有條件的地區逐漸將相關上門服務納入醫保支付範疇並拓展多元化的支付方式。
根據意見，接下來，在支持各地“一老一小”服務機構提供質量有保障、價格可承受、運營可持續的普惠服務的同時，將完善普惠養老、普惠托育服務價格形成機制，對基本服務收費加強引導。支持普惠養老服務增量資源向社區傾斜，增強日間照料、康復護理、上門服務等能力，積極發展家庭養老牀位，完善家庭養老支持政策。