推動城市羣一體化發展

城市羣是我國城鎮化的主要空間載體，在引導人口和要素佈局、促進大中小城市協調發展等方面發揮着重要作用。黨的十八大以來，我國穩步推進城市羣建設，19個城市羣承載了全國70%以上的人口、貢獻了80%以上的國內生產總值。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對推動城市羣一體化發展作出統籌部署，目前已取得紮實成效。近日召開的中央城市工作會議提出，發展組團式、網絡化的現代化城市羣和都市圈。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

以城市羣爲載體推進新型城鎮化

什麼是城市羣？我國城市羣發展歷程是怎樣的？整體建設情況如何？

陸軍（北京大學政府管理學院副院長、教授）：城市羣是指一定地理範圍內，基於交通、產業、貿易、人口等關聯機制，由核心城市向周邊區域輻射帶動形成的網絡型城市集羣。相較於中心城市“一城獨大”的空間組織形態，城市羣是城鎮化高級階段的產物。在經濟全球化、信息技術創新、產業集聚擴散和資源要素流動的背景下，傳統區域經濟逐步向“核心—節點—網絡”一體化均衡發展，最終形成跨地區、多中心、多層級的網絡型城市區域格局。我國城市羣具有交通方便快捷、產業集聚互補、市場結構匹配、網絡外部性強、治理深度協同等系統性優勢，是推動新型城鎮化和新型工業化協同發展的主要空間載體，是經濟發展的重要增長極。

我國城市羣發展是多種因素綜合作用的結果，內在邏輯包括三個方面：其一，我國幅員遼闊，但地區發展不平衡程度較高，在快速城鎮化背景下，人口和經濟要素向大城市單向流動，形成了以超大、特大城市和省會城市爲代表的區域中心城市；其二，在合理的通勤距離內，中心城市通過產業、貿易、技術服務等途徑，輻射周邊地區，帶動遠郊區、衛星城和周邊中小城市同城化聯動發展；其三，進入信息化、數字化時代，受流量經濟驅動，區域格局逐漸呈現網格化、多中心的空間特徵，在市場機制作用下，城市羣呈現緊密的區域一體化均衡格局。

“十一五”規劃提出，要把城市羣作爲推進城鎮化的主體形態。此後，我國對城市羣發展規劃進行動態調整。黨的十八大報告強調“增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”；黨的十九大報告提出“以城市羣爲主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”；“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，以城市羣、都市圈爲依託促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展；今年7月召開的中央城市工作會議強調，發展組團式、網絡化的現代化城市羣和都市圈。

隨着區域重大戰略的實施，我國城市羣建設步伐加快。截至目前，已規劃建設長三角、京津冀、珠三角、長江中游、關中平原、北部灣、山西中部、滇中、寧夏沿黃、山東半島等19個城市羣，承載了全國70%以上的人口，貢獻了80%以上的國內生產總值，規模以上工業企業數量佔全國近九成，發揮了科技創新的主體作用。整體來看，我國城市羣建設呈現如下特點。

一是城市羣內部企業之間經濟聯繫和投資互動日益緊密。從工商信息和企業跨城際投資活動來看，在城市羣內部，不同城市間企業互設機構和子公司、投資互動等活動快速增長。以長三角、成渝、京津冀、珠三角城市羣爲例，2019年城市間企業互投的網絡規模和輻射範圍顯著擴大，較2010年分別增加66%、50%、19%和16%。企業投資流向促進城市間產業結構調整，通過改變經濟效率影響就業，從而對人口流動產生正向影響，加速區域要素流動一體化。

二是通過差異化定位和分類施策提升戰略價值。一方面，根據經濟規模、綜合實力和區位價值，充分挖掘不同等級城市羣的發展潛力。例如，長三角、珠三角、京津冀城市羣致力於打造世界級城市羣，成渝、長江中游城市羣定位於核心城市羣等。另一方面，根據區域協調發展戰略需要，動態調整城市羣發展目標。與“十三五”規劃相比，在“十四五”規劃中，長江中游、成渝城市羣由“發展壯大”轉爲“優化提升”，中西部城市羣在構建城鎮化格局中作用日益凸顯。東部城市羣重視功能定位並各有側重，形成疏密有致、分工協作的區域發展格局。

三是以城市羣、都市圈協調聯動爲依託。我國高度重視城市羣內部功能定位及其對區域發展的影響。當前，都市圈已成爲區域城鎮化空間鏈條中的關鍵一環。《國家發展改革委關於培育發展現代化都市圈的指導意見》發佈，發展現代化都市圈爲城市羣高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。《長江三角洲城市羣發展規劃》構建了“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，推動南京、杭州、合肥等都市圈同城化發展。發展方式上，逐步由核心城市帶動轉向以都市圈協同發展帶動，周邊中小城市分享毗鄰大城市的集聚效益並轉化爲經濟增長動力，以此促進都市圈同城化，再與城市羣一體化聯動。例如，現代化首都都市圈由北京向外50公里、100公里、150公里分別形成的通勤圈、功能圈和產業圈構成，通過行政、市場、產業等協同，爲京津冀城市羣一體化發展提供保障。

四是以制度創新破除體制機制障礙。以成渝城市羣發展爲例，2021年《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》發佈，兩地積極探索經濟區與行政區適度分離改革，通過機制創新打破行政條塊分割，共建跨省域省級新區“川渝高竹新區”，在跨省域運行管理、經濟發展、要素保障等領域探索出100餘項改革成果，初步形成了以汽車零部件爲主的產業集羣。

適應差異化佈局探索多元化路徑

受地理區位、資源稟賦等因素影響，不同地區的城市羣發展有哪些特點？

文餘源（中國人民大學應用經濟學院教授）：城市羣是我國城鎮化的主要空間載體，京津冀、長三角、珠三角、成渝等19個城市羣分佈於東、中、西和東北四大板塊，形成差異化佈局。東部地區6個城市羣地處沿海開放前沿，中部地區2個城市羣居承東啓西的樞紐位置，西部地區9個城市羣在西部大開發戰略佈局中發揮着重要作用，東北地區2個城市羣是東北振興的重要增長極。

地理區位不同，城市羣在資源稟賦、人口結構、經濟基礎等方面也存在差異，經濟實力梯度分明。

東部沿海城市羣發展優勢突出，長三角、珠三角、京津冀城市羣經濟總量佔全國的40%以上。其中，長三角地區着力構建全球先進製造業基地，2024年經濟總量33.2萬億元，進出口總值16.01萬億元，佔全國比重36.5%。集成電路產業規模超8000億元，佔全國的60%，形成完整產業鏈條，高新技術企業超15萬家，長三角生態綠色一體化發展示範區累計形成154項制度創新成果。珠三角城市羣加快科技創新一體化進程，2024年規模以上工業增加值超3.6萬億元，深圳PCT國際專利申請量1.63萬件，連續21年居全國首位；電子信息產業協作分工明確，營收超5萬億元。京津冀以首都爲核心，在協同發展引領下，持續優化產業結構，2024年經濟總量11.5萬億元，服務業佔比近70%，進出口總值超5萬億元，全年專利授權量約27萬件，北京PCT國際專利申請量1.2萬件。近年來，東部城市羣基礎設施互聯互通水平不斷提升，“軌道上的長三角”建設加快推進，2024年發送旅客8.9億人次，京津冀城市羣區域內高速公路總里程超1.1萬公里；長三角5G基站密度居全國前列，京津冀加快建設全國一體化算力網絡國家樞紐節點。

中部城市羣依託承東啓西、連南接北的交通樞紐優勢，加快中心城市建設。長江中游城市羣以武漢、長沙、南昌爲核心，形成“品”字形發展格局，依託水運和長江經濟帶，成爲中部崛起的重要支撐，2024年經濟總量約12.4萬億元。中原城市羣以鄭州爲中心，依託“米”字形高鐵網絡和航空樞紐優勢，吸引人口和產業轉移，鄭州航空港貨郵吞吐量82.5萬噸，河南中歐班列累計開行突破15000列。與東部地區相比，中部城市羣創新能力和開放水平還存在一定差距。

西部城市羣因地制宜走多元化發展之路。以重慶、成都爲核心的成渝城市羣憑藉西部重要工業和消費中心地位，成爲內陸開放新高地，2024年經濟總量達8.7萬億元。川渝合作共建西部科學城，在電子信息、汽車製造等領域形成國家級產業集羣，兩地汽車製造業產值超8000億元。2024年中歐班列（成渝）開行量超5700列，成爲全國開行量最多、區域合作最廣泛、運輸最穩定的中歐班列。關中平原、滇中、黔中、蘭州—西寧、寧夏沿黃等城市羣，以能源、礦產等資源開發爲主導，促進民族團結與經濟發展、生態保護等有機結合，呈現多元化發展態勢。整體來看，西部城市羣發展速度和一體化水平低於東、中部城市羣。

東北城市羣在協同發展中推動轉型升級。遼中南、哈長城市羣是傳統工業基地，擁有豐富的煤炭、石油、黑色金屬等資源，在東北振興戰略的指引下，推進新舊動能轉換，發展裝備製造、生物醫藥、數字經濟等新興產業，同時加快對外開放與區域合作步伐，努力打造新增長極。哈長城市羣在重型機械、電力設備等領域具有顯著優勢，在中國一汽、哈電集團等企業帶動下加快轉型升級；遼中南城市羣着力推動智能製造、航空航天、生物醫藥等新興產業發展。

不同區域城市羣各具特色、互爲補充，但也存在區域發展不平衡、資源要素流動不暢等問題。東部三大城市羣GDP總量佔全國比重超四成，而西部城市羣佔比不足三成，長三角城市羣中上海人均GDP約爲安徽的2.6倍；跨行政區劃協調機制不夠健全，各地在產業規劃、基礎設施建設等方面統籌不足，一體化推進缺乏有力抓手；社保、醫療等公共服務跨區域轉移接續機制不夠完善，影響人才等要素自由流動，土地、資本等要素市場化配置水平有待提升。

提升城市羣一體化水平，構建高質量發展新格局，需從以下方面着力。一是強化規劃引領和統籌協調。建立健全城市羣發展協調機制，統籌產業佈局、基礎設施建設等重大事項，探索城市羣治理新模式。二是加快基礎設施互聯互通。推進城際鐵路、市域（郊）鐵路建設，打造“1小時通勤圈”，統籌佈局5G、數據中心等新型基礎設施，探索數字智慧城市羣建設。三是深化產業協同發展。引導城市羣內部產業合理分工，支持龍頭企業跨區域佈局產業鏈，建設產業合作園區，探索利益共享機制。四是推進公共服務共建共享。深化政務服務跨區域合作，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大“跨省通辦”事項範圍，完善社會保障轉移接續機制。

高水平建設長三角世界級城市羣

2024年長三角GDP超33萬億元，居全國城市羣首位。長三角如何推動城市羣一體化發展？

孫斌棟（華東師範大學中國行政區劃研究中心主任、教授）：長三角地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一。2018年，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣佈，支持長江三角洲區域一體化發展並上升爲國家戰略。這賦予長三角重大歷史使命，爲長三角一體化發展注入強大動能。

長三角一體化發展上升爲國家戰略，長三角擴容至覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽三省一市共41個城市。2019年，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》發佈，緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵作出部署，爲長三角地區推動城市羣一體化發展、打造強勁活躍增長極提供保障。爲構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市羣，2022年，上海市、江蘇省、浙江省聯合印發《上海大都市圈空間協同規劃》，打造跨區域合作示範區，建設重大功能性平臺，推動省際毗鄰地區協同，引導滬蘇浙發揮各自優勢全面融入長三角一體化發展。2023年，國務院批覆《長三角生態綠色一體化發展示範區國土空間總體規劃（2021—2035年）》，示範區由上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣組成，爲構建有機的空間結構和功能佈局提供了依據。

2024年，長三角地區生產總值突破33萬億元，以4%的國土面積，創造了全國近1/4的經濟總量，對全國經濟增長的貢獻率約爲30%。經濟規模躍居世界六大城市羣第二位，在全球經濟格局中的戰略地位日益凸顯。長三角地區實現跨越式發展，源於資源稟賦、市場建設、政策協同等因素強力支撐。

依託資源稟賦打造優勢產業。長三角地區人力資本和創新資源高度集聚，擁有全國約25%的“雙一流”高校。這裡通江達海、承東啓西、聯南接北，且地緣相近、人文相親。作爲我國一體化程度最高的地區之一，長三角區位優勢突出，市場梯度明顯。核心城市上海憑藉“T字形”區位，依託長江黃金水道輻射中西部，打造經濟走廊聯通世界，成爲全球要素配置樞紐和國際金融中心，發揮對長三角區域強大的集聚吸附、輻射帶動能力。目前，長三角地區形成了以上海全球資源配置中心爲龍頭、蘇浙先進製造業集羣爲支撐、安徽戰略性新興產業爲腹地的分工體系。截至2024年底，三省一市高新技術企業佔全國比重超30%，國家級先進製造業集羣26個。優勢產業集羣式發展，爲長三角一體化注入強勁動力。

加快要素流動建設一體化市場體系。長三角地區緊扣要素自由流動、產業高效協作、風險共擔機制，構建統一開放的市場體系。在要素市場化改革領域不斷完善同城化發展體制機制，加速資源要素在城市間有效流動。目前，異地門診結算實現41個城市全覆蓋，累計結算超3800萬人次。三省一市實行戶籍准入年限累計互認，推動勞動力跨區域流動和高效配置。吸引人才流入方面，各城市通過配套畢業生求職創業補貼、一次性生活補貼、租房補貼、購房優惠、子女教育等福利優化人才服務保障，以優厚的待遇吸引大量人才涌入，推動長三角地區人才結構優化。增強經濟活力方面，各省市全面優化營商環境。以浙江爲例，“兩個健康”集成改革全國先行示範，強制性行政審批中介服務事項縮減至27項，數量全國最少，“民營經濟32條”深化落地，2024中國民營企業500強等榜單上，浙江企業上榜數量居全國前列。科創協同方面，推動科技創新與產業創新深度融合。三省一市以跨區域“揭榜掛帥”等項目佈局和組織方式，推動面向產業創新的科研任務、資金、管理跨區域聯合、聯通和聯動，探索攻關實施路徑。2022年以來，長三角科技創新共同體共組織實施項目43項，三省一市財政投入1.8億元，聯動社會投入共計11.5億元，市場一體化建設成果顯著。

政策協同發力加速城市羣一體化進程。長三角城市羣蓬勃發展得益於各地高效協同。三省一市共同組建長三角區域合作辦公室，聯合出臺跨域政策，推動各城市在產業、交通、環保等重點領域協同發展。產業一體化方面，通過共建園區促進產業鏈協同與資源共享，電子信息產業已形成自上海到蘇錫甬、杭寧合再連接蘇北、皖南皖北、浙西南之間的“核心—外圍”區域分工格局。交通一體化方面，加快建設高效互聯的交通體系，長三角地區鐵路密度提高至441公里/萬平方公里，打通16條省際斷頭路，累計開通超百條省際毗鄰公交線路，織密“公鐵水空”立體網絡，基礎設施互聯互通爲城市間各類要素自由流動、產業快速發展提供有力支撐。生態環境共保聯治，共建區域環境氣象一體化業務平臺，聯動防治大氣污染。安徽、浙江創新實踐“新安江模式”，探索跨省流域生態保護補償機制，推動流域上下游經濟社會協調發展。（本文來源：經濟日報）