臺灣當前少子化困局！　面對人口轉型要有新思維

▲許多長年失衡的社會問題逐漸浮現，其中最明顯的就是人口變遷所帶來的諸多問題。（圖／記者李毓康攝）

●鄭力軒／美國杜克大學社會學博士

臺灣近年在政治經濟以及文化各領域表現不俗，不僅經濟因爲在AI熱潮中扮演關鍵角色而呈現相對穩定的成長，政治與文化也隨着在國際間能見度的增加而日益走出新局。然而在此同時，許多長年失衡的社會問題也逐漸浮現，其中最明顯的就是人口變遷所帶來的諸多問題。

必須正視少子化就是現實的趨勢

以往對少子化的討論多半侷限在成因以及如何促進生育等課題，然而除了空泛的「少子化問題是國安問題」等口號外，少子化乃至人口減少成事實，相關聯的社會制度應如何轉型以應對新的人口現實卻缺少足夠的社會討論，更遑論完整的政策應對，出現頭痛醫頭腳痛醫腳甚至掩耳盜鈴的情況。

臺灣社會數百年來大致上是人口持續增加，面對人口減少這個「數百年未有之大變局」，勢必需要面對新的人口現實，檢視修正既有相關社會規則背後的預設，才能提出合理的解方。

以下筆者將提出幾個當前人口變遷所衍生的問題，以及所需調整的思維。

首先，人口變遷最直接衝擊的就是教育現場。在中小學端無論偏鄉乃至市中心出現學生人數的急速減少，初期固然「自然地」解決了以往大班制的問題，但在趨勢無法遏止情況下，產生許多人數極少的迷你學校。

人數過少的學校是否有利於學生的學習，是一個必須嚴肅面對的教育問題。對於中小學是否需要整併到一定規模，以及如果要整並應有的配套措施，目前仍缺乏一致且實際的方針。

從中小學到高教　少子化衍生的難題既多且嚴重

另一方面，臺灣高教過往在無法提供龐大人口足夠就學機會下，一方面進行了長時期的高教擴張，另一方面教育當局也嚴格管制私校以避免一般家庭無法負擔。但高中端應屆畢業人數急速減少之下，前述的邏輯卻仍未改變。

國立大學未能降低師生比而提高教學品質，而在多數高中職應屆畢業生幾乎都可進入國立大學的同時，既有對私校各項嚴格管制仍未見明顯鬆綁，帶來私校嚴重的生存危機。已然產生的私校倒閉潮在可見的未來將從所謂後段學校進一步蔓延到具一定辦學績效的傳統私校。

然而目前對於這個可見的危機，高教政策仍未見整體性的調整。在缺少完整移民政策與留學生政策的配套下，海外學生成爲私校的救命丹，但在缺少完整留學生政策下，不僅一些傳統招生管道如大馬僑生在中國強力競爭下人數不增反減，一些不肖私校將國際學生視爲廉價勞動力成爲仲介機構，更進一步惡化了臺灣高等教育的品質。

勞動力缺乏　非法勞動力補給

其次，青壯人口減少大量減少直接衝擊就是原本就長期缺工的基層勞動力市場。由於臺灣從早期建立客工制度之後即未進行整體性的制度改革。在缺少完整移民政策以及對勞動力市場整體性改革之下，許多基層部門在長期缺工下，日益仰賴灰色甚至非法的勞動力已經是公開的秘密。

就缺工最前線的農業以及營造業而言，在許多地區高度仰賴失聯外勞，甚至在許多地方官方也形成了視而不見的默契，以避免取締造成地方經濟的衝擊。

另一方面，在服務業以及製造業端則是大量採用以就學實習爲名工作爲實的學生勞工。近來許多報導揭露了這些「留學生」的實況，其中固然不乏仍有發揮教育功能的學校，整體而言卻是許多面臨倒閉的私校以留學之名作爲提供廉價勞動力的渠道，嚴重打擊了臺灣向外招募留學生的聲譽。

這兩個不見陽光的灰色管道提供了臺灣近二十萬的勞動力，在基層嚴重缺工下日益成爲無法更動的結構。

▼青壯人口減少大量減少直接衝擊就是原本就長期缺工的基層勞動力市場。（圖／記者周宸亙攝）

護理師與教師的嚴重匱乏

第三，薪資無法即時調整，從業人員又需要一定專業資格的非高薪專業部門開始出現嚴重人力短缺，嚴重衝擊關鍵部門的運作，最明顯的是護理師的短缺導致許多醫療院所的急診以及病房停擺，以及教師招募困難對教學現場的影響。

這兩個專業的危機是多重的，一部分近幾年電子電機業的興起以及整體景氣的改善造成人力的磁吸，降低了進入這些部門的誘因，無庸置疑地這兩個部門勞動條件也出現嚴重的問題，護理師面臨的是低薪高工時的困境，而教師則是面臨龐大非教學負擔以及面臨過度申訴等問題。然而在此同時，青壯人口的快速減少也是重要成因，對這些職業的短缺產生了臨門一腳。

第四，過往高度仰賴家庭的功能也將在人口變遷下無法持續。在早期高生育率之下，大體而言多數老人都有數名子女可以分擔經濟負擔與照護責任，也構成了臺灣社會對高齡照護的基本預設。

但晚近退休人口由於在育齡時已進入低生育率時期，以往立基於多名子女分擔的照護模式也將受到重大沖擊。不僅平均可分擔照護的子女數遠低於以往，甚至也出現不少沒有子女的高齡者。

儘管這些現象在國外出現以久，但對臺灣社會來說仍是一個嶄新需要適應的課題。在這議題上，政府所提出的長照等服務固然一定程度可以緩解這個課題，但在社會觀念仍然偏重由子女照顧下，臺灣也出現類似日本子女負擔過重無法兼顧工作必須離職的情況，以及針對高齡者的詐騙等情況。

這些問題的解決都牽涉複雜的政策議題，然而重要的關鍵是無論政府乃至整體社會都必須面對新的人口現實，改變對前述議題的預設，方有可能提出可行解決的方案。首先，最根本的在於必須檢視所以以人口持續成長以及大量青壯年人口作爲預設的社會制度。

社會制度　必須隨少子化作全面的更新

以高教而言，在人口急速減少下，是否能真正提高對每個學生的投資以及提供私校鬆綁以提高整體人力資本，而非仍然執着在以往僧多粥少下所形成的瑣碎競爭型態。隨着臺灣交通的日益便捷以及學童的快速減少，是否仍然需要維持如今相對較小的學區。

在行政上，多數行政區人口的持續減少，意味着是否可以透過行政區整並等方式提供更有效率的服務，關鍵都在於必須將人口持續減少作爲政策考量的重要前提。

其次，臺灣整體對於青年的態度與制度必須做更根本的轉變，也就是必須更進一步落實世代正義。長期以來，臺灣許多部門所仰賴的是「篩選—歷練」的思維；一方面在教育體制中透過大量篩選的機制逼迫學子們高強度的學習，同時在職場中要求新進青年以較低的薪資以及較高強度勞動的歷練，來換取日後的升遷，較高的地位與薪資等。

這個「篩選—歷練」的思維不僅構成對青年的壓榨，在今日的人口現實下已不適用，必須以長期培養、投資的角度取代。

具體而言，青年勞動者的待遇及勞動條件必須更進一步提升，同時透過由集體性機制建立可持續性的職涯發展。在這問題上的修正不僅是解決目前問題的關鍵手段第三則是務實地思考整體性移民政策。即使是最疑懼移民的日本，也在人口壓力下逐步打開外國人在日本就業乃至長期居留的大門。

正視少子化　改易移民政策

臺灣目前僅有非常侷限的客工制度，同時在高度仰賴私人仲介下產生許多問題。另一方面，許多缺工的部門基於保護從業人員的原因、仍然不曾納入引入移工的範圍。然而隨着臺灣人口整體的持續失衡，透過移民政策適度地解決各部門的缺工問題已經越來越迫切。目前在缺少完整制度下，反倒衍生出龐大地下移工市場，產生更大的剝削空間。

地下移工所面臨更低的薪資，更缺乏保障的勞動條件，不僅常常產生人權議題，也對本地勞工往往更爲不利。而另一方面，臺灣近年在記點制下，也有越來越多僑生以外的外國留學生投入臺灣職場，也勢必需要思考常時期的制度配套。移民的引入必然帶着各種文化與社會摩擦的風險，越完整開放的制度，相對上越容易建立避免負面效應的機制。

必須由社會 取代家庭的功能

最後則是全面檢視以往由家庭所負擔的社會功能。這個檢視的基礎並非立基於對家庭價值的看法，而是面對當代家庭結構變遷的現實。

當以往所習慣的家庭結構轉變甚至消失之際，社區、國家與市場進一步介入原先由家庭所負擔的功能已是無可避免的趨勢。原先由家庭所負擔的包括高齡者的照護、家庭財產的處理、嬰幼兒的照顧以及臺灣常見的家族成員間在經濟上的互助等，在可見的未來都會因人口結構變化產生重大的變化，也需要以新的思維看待。

人口問題千絲萬縷，自然非本文可以完整涵蓋。然而可以確定的是，臺灣社會跟政府越逃避相關問題，將來就會更棘手而難以處理。臺灣當前的人口困局相當程度源自於二十年前少子化跡象出現時的不作爲，衍生到今日的複雜後果，這些課題都有待各界持續的關注與討論。

▼原先由家庭所負擔的包括高齡者的照護以及臺灣常見的家族成員間在經濟上的互助等，在可見的未來都會因人口結構變化產生重大的變化，也需要以新的思維看待。（圖／翻攝自pixabay）

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