廖元豪專欄》總統選舉應改爲絕對多數二輪制

近日國民黨立委羅智強等人再次提出「絕對多數的兩輪決選制」。（圖／本報資料照）

臺灣民主有病了：總統沒有過半的選票，行政院院長則由這位沒有過半民意基礎的總統片面任命。但這位「過半數選民不支持」的總統，卻可以牢牢地掌握整個「政府」，制定政策、行使公權力、編列並執行大筆預算。相比之下，在有着多數民意支持的「立院多數」不但無法組成政府，甚至連監督權都要大法官挖空。中華民國是民主國家，可是主政者卻是個「少數政府」，還動輒指稱國會的監督、立法乃是侵犯行政自主空間。

「多數統治」早已是民主政治的基本原理，但我國卻能任由「少數掌權」，排斥國會與人民的決策、監督，實在荒謬。如果總統在組閣之時，考量立法院多數的組成，籌組聯合政府，那尚可符合多數統治原理。然而我們看到的，卻是少數總統朕躬獨斷決定內閣組成；而沒有選票支持，理應「向立法院負責」的行政院，對「少數總統」百依百順，卻對「國會多數」視若讎寇。

有鑑於此，近日國民黨立委羅智強等人再次提出「絕對多數的兩輪決選制」，就有着很重要的意義。在這樣的制度下，總統必須得到全體選票的「過半數」方能當選。如果第一輪投出來的結果無人過半，那得票前二名的候選人就必須進行第二輪投票選舉。以 2024年爲例，如果採取「絕對多數兩輪決選」，那由於第一輪無人過半，就必須由得票率第一的賴清德（40.05％）與第二名的侯友宜（33.49％），進行一對一的決選，多數者贏。

這樣的制度除了確保總統有着多數選票的支持之外，它還可以避免我國多年來政治上的扭曲現象—總有政黨，成天期待「主流陣營分裂」而執政，而不是靠自己致力爭取多數支持。明明政治光譜相近的選民，卻因爲上層政治人物想要靠着分裂賺取邊際利益，而被分化成兩個以上的板塊，成天要猜「棄保效應」倒底是否發酵。

再對照我國憲法關於罷免總統之規定，亦採絕對多數，必須「有效票過半數同意罷免」方能通過。可是，少數選出的總統，卻要多數才能罷免，與罷免立委的低門檻剛好相反。這樣古怪不對稱的制度，不該修嗎？

推動「絕對多數兩輪決選制」，是否一定要修憲？或是單純修改法律即可？憲法增修條文規定「以得票最多之一組爲當選」，「得票最多」的文義似乎可以包含「相對多數」或「絕對多數」。如爲避免合憲性的爭議，當然「修憲」是最佳路徑。各國實行經驗與學理，都說明了「絕對多數兩輪決選制」纔是妥適的制度。但現實上我們心知肚明，不管學理多麼有力，「相對多數」下最大獲益者的民進黨勢必誓死反對，在立法院3/4門檻那一步就跨不過去。

至於單純以修法達成，筆者認爲在憲法解釋上是有空間的。畢竟在國家機關組織、程序上，立法部門有着很大的形成空間，只要不是明顯、確切牴觸憲法明文規定，都應該儘量尊重立法。例如有關總統彈劾，憲法沒有規定憲法法庭判決之門檻，但憲法訴訟法明定彈劾成立之判決「應經大法官現有總額2/3以上同意」，就是設了憲法所未規定的門檻。而當年修憲時雖對絕對多數或相對多數有諸多討論，但最終採取的版本，也可以理解爲修憲者把空間留給立法者決定。當然，一旦走「修法」這一步，憲法自助餐的民進黨一定又會大喊「毀憲亂政」，甚至又逼着大法官下水、助拳，結果又是纏夾一通，治絲益棼。

不管是否最終能通過，若是在爭辯討論的過程中，讓「絕對多數兩輪制」的好處突顯出來，同時讓社會大衆反思少數政府的荒謬，相對多數的危害。更可以再次測試，滿口「更大的民主」的民進黨到底心中有沒有民主。這就都要看推動者、支持者能否在這個網路時代，善加論述，引起有效的公衆辯論了。

（作者爲國立政治大學法律學系副教授）