廖元豪專欄》行政院悍然拒絕依法行政？

726大罷免大失敗後，政院仍鐵了心要和立法院硬槓，行政、立法權持續對立。圖爲行政院長卓榮泰。（陳君瑋攝）

立法院在今年通過「警察人員人事條例」及「軍人待遇條例」的修正條文，提高退休警察的待遇及軍人加給。然而，行政院院會在8月21日通過的115年度總預算案，竟未編列這一部分的預算。也就是說，行政院根本沒有計劃要在明年遵行法律的規定，提高軍警人員待遇。如此赤裸裸忽視法律，違反行政機關「忠實執行法律」義務的行徑，實在令人瞠目結舌！

這兩個法律的修正條文，雖然行政院都曾表示不滿，並對警察人員人事條例修正條文進行覆議，但覆議失敗，最終總統仍然依法公佈。既然是立法院通過，總統公佈的法律，行政部門再怎麼野蠻，都沒有不執行的藉口。否則，法律可以隨着行政院長意願而選擇性執行，那依法行政豈不成空？

「行政」在權力分立的意義上，就是「執行」；最高行政首長有着監督全體行政官員忠實執行法律的責任。就提高軍警待遇的法律，「編列預算」正是執行這些規定的基本條件。行政院不編預算，那「對志願投入軍旅者每月新臺幣3萬元加給之」的規定如何執行？而若行政院可以藉由「不編預算」實際上挖空法律規定，那法律還有什麼拘束力？

卓院長的理由是認爲軍人加薪規定違憲，而行政院打算聲請釋憲，所以纔不編預算。還說未來就釋憲結果調整，也可回溯發放。這恐怕是本末倒置之嫌。法律公佈生效，行政機關就有忠實履行的義務。行政院即使想要請憲法法庭救駕，但在憲法法庭做成暫時處分或是認定法律違憲失效前，行政機關都只能乖乖執行。哪有先卡着不執行，說要等憲法法庭裁判了再說的道理？此例一開，行政機關凡是看到不喜歡的法律，就宣稱自己要聲請憲法法庭裁判，然後就可以先卡一陣子（何時聲請釋憲還不知道呢）。法律可以這樣玩的嗎？

在陳水扁執政時期也玩過類似花招：民進黨在廢核神主牌下，不願興建核四廠，於是宣稱行政院可以「不執行核四預算」。而司法院釋字第520號解釋則打了扁政府的臉。大法官指出，涉及「維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費」及「法定預算之停止執行具有變更施政方針或重要政策之作用」兩種情況，行政機關均不得片面停止執行預算。之後，反核的扁政府也只得執行核四預算，繼續興建。

當時只是扁朝不願執行從前立法院通過的預算，現在賴政府竟然膽敢不編列預算來執行法律的強行規定──志願役加給及警察退休待遇，都是法律明確規定數額與計算方式，沒有留給行政裁量的餘地。蔑視法律與憲政秩序，已到了不可思議的地步。民進黨政府對立法院通過的法律，動輒指摘其毀憲亂政；但那些法律是否違憲，至少見仁見智，哪像行政院悍然拒絕執行法律那樣崩壞憲政體系？

行政院爲什麼敢這樣硬幹？先不說民進黨在政治上是否不在乎軍警，他們很清楚在法律上很難監控行政機關的「不執行」！雖然憲法上、法律上，行政院不編列法定項目的預算，絕對是怠於執行職務。但「編預算」此等行爲，無法由行政法院強制，憲法法庭也不太可能介入。監察院理論上可以彈劾拒編預算的行政院人員（包括院長），但誰會期待監察院這樣勇於任事？

這也看出去年憲法法庭113憲判9號判決的大瑕疵：憲法法庭認爲，行政對立法負責的義務，只能是政治責任，而不能是法律責任。現在看，行政院對「忠實執行法律」這麼基本的義務都可以賴皮不理。若沒有處罰、究責的「法律責任」，他們纔不理空洞的「忠誠義務」呢。

（作者爲國立政治大學法律學系副教授）