海南封關，一場制度型開放的新嘗試

藍慶新 楊鵬輝

“封關不是封島，而是進一步擴大開放。”日前國務院新聞辦公室對海南全島封關的表述，成爲不少外媒的頭條標題。今年12月18日，海南將正式啓動全島封關運作，這意味着中國第一個、也是目前唯一一個省級自貿港將完成從“試驗區”到“運行區”的歷史性跨越。

相比2021年橫琴粵澳深度合作區“一線放開、二線管住”的封關模式，此次海南“全域封關”不僅是空間尺度的放大，更是中國對外開放邏輯的系統性升級。

橫琴封關運作，是中國在完善區域一體化機制上的一次探索。通過“分線管理”，“橫琴模式”促進了澳門與橫琴間生產要素流通，同時將澳門自由港政策的“外溢效應”控制在特定區域。這不僅爲“一國兩制”實踐提供了新的制度接口，爲大灣區內部規則銜接提供了測試環境，也爲更大範圍制度創新積累了經驗。當政策的實驗對象從一島、一灣擴展至面積3.39萬平方公里的海南時，對“中國與世界如何有效銜接”的探索也更上了一層樓。

海南封關運作是中國省域級別的對外開放深化實踐。從面積上看，海南是橫琴的320倍；從功能和定位上看，海南被賦予了“國內國際雙循環交匯點”的國家角色。海南封關也將在橫琴模式的基礎上迭代升級：在政策縱深上，橫琴的“零關稅”商品採取“一負三正”清單管理，海南則由進口徵稅商品目錄取代此前的“零關稅”商品正面清單，覆蓋面由21%躍升至74%。在稅制結構上，橫琴仍保留增值稅、消費稅疊加模式，海南則將分步實施零關稅、低稅率、簡稅制的安排。在要素流動上，海南對85國人員實施入境免籤，建設多功能自由貿易賬戶體系，並計劃試點跨境資產管理業務。在產業聯動上，橫琴主要服務澳門當地產業，海南則聚焦旅遊業、現代服務業、高新技術產業、熱帶特色高效農業四大主導產業，面向全球市場補鏈延鏈。

回望改革開放的歷史進程，1978年至2001年中國以關稅減讓促進了商品的全球自由流動；2001年至2020年，加入世界貿易組織（WTO）及設立自貿試驗區，開放的重點轉向了規則層面的接軌與融合；2020年至今，以海南自由貿易港建設爲起點，中國對外開放更加註重製度的集成與創新。海南封關，標誌着中國探索“制度型開放”邁出重要一步。一是爲全國提供“全域封關”的實踐模板。要實現封關，海南必須同時解決“一線徹底放開”與“二線精準管住”的張力，涉及海關、稅務、金融等數十個部委的系統重構，64項工作任務、31項工程項目、27項壓力測試正同步推進。而一旦成功，意味着中國將擁有對省域經濟進行“境內關外”管理的完整操作系統，未來可在長三角、京津冀等條件成熟區域推廣複製。

二是爲區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）和全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（CPTPP）提供製度檢驗與評估的重要平臺。海南封關後，服務貿易領域將對境外提供者給予“完全國民待遇”，並主動對接CPTPP的數字貿易、環境、競爭中性條款，爲中國是否、如何加入更高標準的多邊貿易協定提供先行評價。

三是爲構建“雙循環”新發展格局提供關鍵實體鏈接點。海南將深度利用國內國際雙循環的格局優勢，有效引導海外消費、醫療旅遊等資源迴流。同時，藉助貨物增值達30%即可享受免關稅進入內地的政策利好，積極吸引全球企業在海南佈局“離岸+在岸”雙軌並行的產業鏈體系，進而打造出“全球採購、國內分銷”的國際貿易新通道。

封關只是海南自貿港建設的“成形起勢”，下一步還需在法治、稅制等領域持續深化改革。如何避免“政策窪地”變爲“稅收套利天堂”？如何平衡“高度開放”與“風險防控”？只有妥善解決了這些問題，才能讓海南從“政策特區”真正成長爲“制度高地”。

40年前，興辦深圳經濟特區解決了中國“如何搞開放”的問題；20年前，加入WTO解決了中國“如何融入世界”的問題。今天，從橫琴的試水到海南的全面深化，中國對外開放的每一次跨越與升級，都是對全球信任和期待的積極迴應與堅定確認。（作者分別是對外經濟貿易大學國家對外開放研究院教授，國際經濟貿易學院博士生）