海納百川》全球治理瀕臨崩潰及其破局之道（儲昭根）

聯合國秘書長古特雷斯啓動「生存計劃」：削減7億美元預算、裁撤3000崗位，將年度開支壓至2018年以來最低。（聯合國新聞官網資料照）

2025年8月，聯合國秘書長古特雷斯啓動「生存計劃」：削減7億美元預算、裁撤3000崗位，將年度開支壓至2018年以來最低。面對最大資助國美國拖欠會費高達28億美元，甚至在2026財年計劃「零會費」，聯合國不得不採取停用暖氣、電梯並裁員20％等極端節支措施。當二戰後國際秩序的核心支柱淪落至靠這種方式自救，這一現實無情地表明：全球治理體系正瀕臨崩潰。

這一困境並非偶發，而是冷戰後秩序坍塌的集中體現。全球治理長期依賴少數大國提供公共品與承擔責任，但如今霸權退場、繼任者缺位，國際體系正在滑向失序。金德爾伯格曾警告：當無人接替公共品供給者時，全球秩序必將崩壞——這一幕，正在當下上演。

聯合國、世貿組織等機構正日益蛻變爲低效的談判平臺，無法在氣候變化、公共衛生、跨國移民等複雜問題上提供有效迴應。多邊主義從基於規則與合作的集體行動，退化爲短期利益的交易場。古特雷斯此前曾反覆警告，「我們正處在可能吞噬世界的火藥桶邊緣」，且「全球治理日益失去方向」。這不僅是警告，更是全球治理深度無序化的寫照。

移民與難民問題，正是這一危機的最直觀投射。2025年，川普政府重啓史上最大規模的遣返行動，誓言將數百萬非法移民驅逐出境，美國國內的社會撕裂進一步加劇。歐盟則在地中海與東歐邊境承受持續的難民涌入壓力，極右翼勢力藉移民議題迅速崛起，使歐洲在道義與現實之間艱難搖擺。移民問題不再只是人道危機，而是全球治理崩潰的放大鏡：失敗國家越多，發達國家的移民壓力就越大，內部極化愈發嚴重。

不幸的是，在歐洲、中東、非洲，舊秩序的地基正在加速塌陷。歐洲因俄烏衝突、經濟困境與移民危機右傾化，歐盟陷入制度癱瘓；敘利亞、葉門等戰後國家深陷重建泥淖；非洲薩赫勒和大湖地區則成爲衝突與無序的溫牀。發達國家反全球化和民族主義回潮，對此普遍採取防禦性外包策略：美國與盧安達簽訂協定，將非法移民安置在後者；歐盟考慮通過在第三國建立非法移民「遣返中心」，通過與突尼西亞、摩洛哥等北非多國簽署合作協定，以援助換取移民留置及遣返。這些交易雖短期內緩解了內部政治壓力，卻加劇了全球治理責任的雙邊化和碎片化，缺乏制度化框架與長期可持續性。

在借鑑中國改革開放初期經濟特區的成功經驗基礎上，筆者提出建立「政治特區2.0」，以應對全球失序與治理潰敗。即通過改造後的聯合國託管委員會，在治理失敗或衝突國家設立由國際社會託管的「政治特區」，集中國際資源與管理能力，在局部區域先行突破，實現安全、法治、經濟與公共服務的重建，並逐步擴展至整個國家，甚至周邊地區。這一模式不是外部干預或國家分裂，而是以發展爲目標、制度重構爲核心的「治理孵化」。

機制優勢在於多方共治：聯合國託管委員會負責規劃與協調，全球治理名人小組參與重大決策，國家與非國家行爲體提供資金和技術，區域組織如東協、非盟、阿盟提供文化與社會調適，跨國企業與慈善基金會注入資本與管理創新，全球精英與社區深度參與，確保改革符合地方實際並形成創新、技術、人才與治理的新高地。不僅如此，特區還應在重大人道危機時承擔母國救援任務，並通過示範推廣逐步在母國及周邊複製成功經驗。一旦實驗成功，每年按比例將財政收入返還聯合國，支持在全球更大範圍開展類似實驗。這一機制不僅緩解移民與難民外溢危機，還能通過教育與技能培訓，將流離失所者轉化爲建設力量，形成「孵化—迴流」的人才迴圈。

爲保障可行性和持續性，特區可在聯合國制度框架下與特定大國建立特殊合作關係；援助資金由國家、企業和慈善基金共同出資，並利用區塊鏈等技術確保透明化，防止資源濫用。這種制度化安排既能讓發達國家無需面對持續不斷的移民，又履行其在全球治理中的責任，同時爲多邊合作注入新的動力，成爲全球新秩序的增長點。

聯合國的「生存計劃」是一聲警鐘，提醒我們舊秩序正在坍塌。但危機中亦孕育重構的機會。政治特區2.0或許不是萬能解藥，卻爲困境中的多邊主義，不斷增多的失敗國家提供了一個走向良治的實驗場。它嘗試在霸權退場與多邊失能之間重建合作支點，通過超越單極邏輯、整合全球資源與多方意願，把碎片化資源轉化爲治理創新動力，爲重構全球治理開闢新路徑。

（作者爲浙江理工大學特聘教授）

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