公務員圖利的探戈

關於輝達能否順利落腳北士科，在算力即爲國力的時代趨勢下，對於臺灣的未來極爲重要，也因此引起社會矚目。而不論是北市府或是原地上權人（新壽），或許擔心輝達琵琶別抱，自己反倒成了民族罪人，也展現出全力以赴的決心與犧牲小我的氣度，期待臺灣在未來的算力世界中，可以因此佔有一席之地。從輝達進駐卡關的過程來看，雖然民法第838條對於地上權的轉讓沒有限制，惟北市府卻無法從從容容地針對北士科T17、T18地上權讓與作出決定，並衍生出相關爭議。

本件地上權讓與事件，除了北市府可否基於經營權重大變更與未依合約時程取進行開發而解除契約等法律爭議外，最重要的關鍵，應該在於地上權轉讓可能招致揮之不去的圖利罪陰影；特別當前市府仍深陷圖利風暴之際，北市府明哲保身，亦屬人之常情。然而，以經濟部持續精進全球招商與「2025年臺灣全球招商論壇」所聚焦的議題來說，如果「吸引國際關鍵技術擁有者來臺投資」已是推動臺灣未來經濟成長的重要方向，這場圖利風暴是否會一直籠罩在臺灣經濟發展的上空，卻是一件值得重視的事。畢竟，如果所有的公務員都擔心涉及圖利罪而畏首畏尾，導致臺灣在國際上喪失競爭力，這對臺灣的未來發展來說，絕非好事。倘如輝達最終系因法制僵化而無法順利進駐北士科，臺灣不友善的投資環境恐將淪爲國際笑柄。如何避免因防弊過度而阻礙興利，值得關注。

從圖利罪的規範要件來看，原本圖利罪所要處罰的對象，僅限於「明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者。」依其文義，只要「沒有明知違反特定法規」或者「沒有致自己或其他私人獲得不法利益」，就不會構成圖利罪。雖然前述規範文義還算簡明，但實際適用時，卻常因法令多如牛毛與規範體系複雜，導致究竟有沒有違反特定法規，經常出現判斷上的困難。此外，其他私人因公務行爲所獲得之利益是否屬於不（合）法利益，實際上也不容易判斷。

在這種規範設計下，如果檢察官在偵查圖利案件時，對於是否違反特定法規與是否屬於不法利益的判斷像是月亮的陰晴圓缺（初一與十五都不一樣），則對於公務員來說，在面前缺乏妥適前例可循之公務活動時，即會擔心自己因行爲不夠保守而遭受牢獄之災；畢竟圖利罪並不是一個輕罪。只不過在過去的司法實務中，經常出現起訴與定罪標準不一致，導致行爲人無所適從。以當年引起軒然大波的教授涉嫌國科會計劃貪瀆案爲例，在最高法院103年第10次刑事庭會議將「接受委託或補助研究計劃之公立大學教授」定調爲非公務員前，檢方對於應否適用貪污罪起訴曾有不同見解；而在許多涉嫌背信罪的案件中，關於違背何種任務足以評價爲背信行爲，實務上也存在許多不一致的判斷標準。由於起訴或判決標準不一致將使得法律失去可預測性，甚至喪失一般預防的功能，故參考美國檢察總長業已針對多類重要案件頒佈或下達起訴標準（Prosecutorial Guidelines），我國司法實務應有必要統一決定起訴的標準。蓋如統一起訴標準能夠減少公務員陷入圖利風暴的疑慮，自亦可提高公務員積極任事的態度。因此，除法院的認定標準應具可預測性外，檢察系統在起訴新型態重大案件前，如能透過檢察一體的機制謹慎地統一認定標準，對守法的公務員來說，就如同黑暗中的燈塔般重要。

從北市府擔心依自治規則（臺北市區段徵收土地標售標租及設定地上權辦法第18條）覈准地上權讓與存在圖利疑慮來說，或可推知其擔心本件覈准可能因地上權主體變更或建物興建完成前即移轉權利導致違背特定法規，而新壽因覈准所獲得的利益亦屬不法利益。惟如擔心覈准將違背特定法規並構成圖利罪，基於罪刑法定原則，首先即應指出該法規爲何，蓋在沒有具體確認何種有關覈准地上權轉讓的法規遭到違背前，其裁量（覈准或修改契約）行爲應該沒有被評價爲明知違法的空間；而如真的擔心覈准將違背特定法規，爲何不進一步擔心「怠於裁量（依合約解除契約、甚至是終止合約）」也將構成違背特定法規的圖利呢？事實上，本件毋須擔心的理由，其實就在於沒有哪個「要求如何裁量」的特定法規遭到違背，自然也就不可能「明知」違背什麼法規。

另就圖利罪不罰未遂來說，如果不存在不法利益，不論覈准是否明知違法，亦不構成犯罪；而即便存在不法利益，如果不是源自明知違法的公務行爲（覈准），亦無成立圖利罪之可能。雖邏輯上只有在公務行爲系明知違法所爲時，纔有檢討是否獲得不法利益之必要，惟實務上卻常僅以獲得疑似不法利益，即回溯開啓所得是否屬不法利益之調查。而因圖利罪只處罰私人獲利，故如無公務員中飽私囊，不法利益只可能由新壽或是輝達獲得。然而，究竟應如何認定本件地上權的轉讓金額屬於不法利益？本件應該如何區分合法利益與不法利益？原本即具高度爭議。因覈准輝達與新壽私下達成的地上權轉讓協議將構成圖利罪之主張，系以其核準違法且協議價額已屬不法利益爲前提，則究竟系以何種標準得出合法利益的界線？涉及市場價值的判斷，恐怕沒幾個人能在此時搞得清楚。因此，對於新壽是否獲得不法利益的疑慮，其實真正的問題應在擔心因此讓財團獲得暴利的輿論壓力，而這個壓力來自於臺灣社會全體對於輝達來臺設廠的殷殷期待；蓋如本案的主角換成英特爾或是三星，其受矚目的程度肯定大不相同。

固然企業負有社會責任，惟企業經營本應基於穩健及風險管理的考量，且必須符合公司治理的原則。依此，無論是處理企業併購或是BOT案，政府的角色在於依法審查並中立執法，而非以輿論，甚或配合一方企業的輿論，讓企業「知所進退、大局爲重」。事實上，這種看似免除了圖利風險的處理方式，很可能只是包裹着道德外衣、卻仍具有對特定一方「圖利」的問題，只不過這種處理方式恰巧可以藉着道德大旗以掩蓋制度不對等與法律彈性失衡的問題罷了。

政府應傾全力促成輝達來臺設廠，讓臺灣成爲世界上重要的算力中心，提升國際競爭力，這應該是目前社會上民意支持度最高的一件事。不過，在我們要求各級政府全力爲人民謀福祉之際，也應同時檢視相關的防弊法制是否意外地成爲經濟發展的絆腳石，並保障守法公務員免於動輒涉入圖利罪嫌的過度擔憂。雖在各方人士斡旋下，新壽最終基於「國家最大利益優先」而同意解除北士科地上權契約，以利輝達來臺設廠；不過，倘若每件攸關國計民生的國際招商案都要藉着民氣可用以解套圖利大帽，並且相關企業亦須配合「顧全大局」地讓利（自宮）才能「完成大我」，豈不昭告全球各大企業未來來臺設廠應「三思而後行」。而如日後類似僑外來臺投資設廠均需透過輿論操作以豁免圖利疑慮、並迫使企業讓利，則在投資者因不見經傳而無法獲得輿論支持的招商案例中，不僅公務員仍將因圖利的烏雲籠罩而卻步於積極任事，相關企業勢必也不再爲了國家發展而委屈求全。故爲提升臺灣在全球的商業競爭力，避免再次出現類似北士科案的爭議並阻礙合法商業活動運作，關於違法與不法利益的判斷標準應該具體明確，圖利罪的判斷不應繼續像脫繮野馬般，成爲守法公務員心中最大的恐懼。

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