改革“閒置土地”處置機制 深圳爲超大城市探路

南方財經記者 張敏 深圳報道

6月10日，中辦、國辦印發《關於深入推進深圳綜合改革試點 深化改革創新擴大開放的意見》（以下簡稱《意見》）提出，健全土地等自然資源管理制度。改革閒置土地處置和收回機制，完善土地閒置費收取標準與閒置時長掛鉤政策，創新土地盤活利用方式。

《意見》還指出，加強重大產業項目用地保障。

閒置土地處置是外界關注的熱點話題，上述文件雖未提及具體的改革措施，但指出了改革方向。

其中，產業用地需求旺盛，而新增建設用地相對有限的深圳，將推出哪些改革措施，值得關注。

閒置土地處置溯源

按照現有政策規定，閒置土地主要分爲三類，分別爲：1、超過合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地；2、已動工開發但開發建設用地面積佔應動工開發建設用地總面積不足1/3或者已投資額佔總投資額不足25%；3、中止開發建設滿一年的國有建設用地。

爲有效處置和充分利用閒置土地，自然資源部（時稱“國土資源部”）曾於1999年出臺《閒置土地處置辦法》，後於2012年修訂。

該文件對將土地閒置原因分爲政府原因和非政府原因兩類，並提出不同的處置辦法。

其中，因政府原因造成閒置的，給予延長動工開發期限；調整土地用途、規劃條件；由政府安排臨時使用；協議有償收回國有建設用地使用權；置換土地；等多種處置方式。

非政府原因造成閒置的，則以處罰和回收爲主。具體而言，未動工開發滿一年的，按土地出讓金的20%徵繳土地閒置費；未動工開發滿兩年的，政府部門可無償收回國有建設用地使用權。

這一文件對閒置土地處置提供了重要指導。此後，多個地方政府據此推出地方版閒置土地處置文件，並對轄區內的閒置土地進行全面清查、梳理、回收。

存量土地處置不僅涵蓋招商引資、產業准入、徵地拆遷、規劃調整等多個環節，還涉及行業主管部門、用地企業、政府部門等多個主體。有分析人士指出，近幾年，土地閒置的成因愈加複雜，尤其是隨着房地產市場進入深度調整期，閒置土地數量也有所增加。因此，完善閒置土地處置政策也迫在眉睫。

近年來，不少地方政府因地制宜，探索閒置土地處置的新方法。

比如，甘肅省自然資源廳近日印發《2025年全省批而未供和閒置土地處置工作方案》，提出建立批而未供和閒置土地處置臺賬；分類清理批而未供土地批文；加快推進地方政府專項債券支持土地儲備等可操作性措施。

相比之下，土地資源並不豐富的深圳，將推出哪些閒置土地處置措施，對於大城市的發展更具參考意義。

閒置土地收儲有望加快

深圳總面積約1997.47平方公里，其中大約443.1平方公里是不可開發的山地和生態保護區。這在一定程度上制約了深圳的新增建設用地規模。

另一方面，深圳的產業發展基礎雄厚，產業用地需求旺盛。

近年來，在深圳市新增建設用地空間資源緊約束條件下，特別是進入經濟發展新常態以來，大量新產業、新業態的出現導致現有的土地供應方式難以滿足現實需求。因此，推進土地供給側結構性改革，促進建設用地節約集約利用，就成爲各界的主要訴求。

針對《意見》提出的“改革閒置土地處置和收回機制”的說法，上海易居房地產研究院副院長嚴躍進向21世紀經濟報道表示，這意味着深圳將重新審視和調整現有的閒置土地處理方式，以更有效地利用土地資源。這一改革將加快盤活的力度和效率，對於後續釋放更多土地資源有積極作用。

《意見》提出的“完善土地閒置費收取標準與閒置時長掛鉤政策”，被認爲是改革方向之一。

嚴躍進指出，現有的閒置土地處置辦法，也是將土地閒置費收取標準與閒置時長進行掛鉤，但具體措施較爲簡單，無法應對市場變化。未來深圳有可能對該措施進行細化，針對不同的閒置時長，進行多個梯級收費。

他表示，此舉的本質是增加土地閒置成本，激勵土地使用者儘快開發利用土地，減少土地資源的浪費。同時也有可能會釋放出一批土地。

對於“創新土地盤活利用方式”的表述，嚴躍進表示，深圳將探索新的土地盤活利用方式，比如通過土地整理、再開發、功能轉換等手段，使閒置或低效利用的土地煥發新的活力，提高土地利用效率。

在釋放出的土地用途上，有望會向重大產業傾斜。

此外值得注意的是，今年以來，深圳市尚無收儲房地產閒置土地的案例，隨着該文件的推出，深圳市有望創新資金和制度支持，加快專項債收儲閒置土地的步伐。

嚴躍進還指出，一個靈活且高效的閒置土地盤活機制，本身就是深圳綜合改革試點持續推進的重要體現，對於全國尤其是超大城市有重要啓示。