從「鏟子超人」到制度超人　臺灣防災法律的下一步

▲在讚揚「鏟子超人」所展現的公民精神之餘，我們必須從法律專業角度提出最核心的問題：在這場災難中，政府是否應承擔法律上的賠償責任。（圖／記者湯興漢攝）

●陳擷安／科技集團法務

花蓮馬太鞍溪堰塞湖潰堤事件，不僅造成了人民生命財產的重大損失，更直接挑戰了臺灣現行災害防救法律體系的有效性。在讚揚「鏟子超人」所展現的公民精神之餘，我們必須從法律專業角度提出最核心的問題：在這場災難中，政府是否應承擔法律上的賠償責任？此一問題的答案，可以觀察到現行《災害防救法》在應對新型態複合式災害時，存在着結構性的法律功能失靈。

如何證明政府機關有「怠於執行職務」過失？　有2點必須成功證明

受災民衆尋求救濟的主要法律途徑爲《國家賠償法》，其成立的關鍵，在於必須證明政府機關有「怠於執行職務」的過失。

具體來說，原告必須成功證明兩點：

第一，法律明確規定了某個政府機關有防止該損害發生的「作爲義務」。

第二，該機關在有能力作爲的情況下，卻疏忽而未作爲。馬太鞍溪事件中，災民在訴訟上將面臨的巨大障礙，便是在於如何從現行法律中，找出哪一個機關對於「因豪雨新生成的堰塞湖」負有法定的、應作爲的監測與預警義務。

檢視我國的防災法律體系，可以發現權責劃分存在明顯的法律漏洞。無論是《水土保持法》、《水利法》還是《災害防救法》，對於此類突發性、地點不固定的新興災害源，並未明確指定單一且具體的負責機關。

這種「責任主體不明」的狀態，導致在災害發生前，可能沒有任何一個單位認爲自己負有啓動應變措施的「法定職責」。在法庭上，這將成爲政府最有利的抗辯理由，並直接導致人民的國家賠償請求，因無法滿足「公務員怠於執行法定職務」的構成要件而失敗。

▼檢視我國的防災法律體系，可以發現權責劃分存在明顯的法律漏洞。無論是《水土保持法》、《水利法》還是《災害防救法》，對於此類突發性、地點不固定的新興災害源，並未明確指定單一且具體的負責機關。（圖／花蓮縣政府提供）

建構權責分明的防災法律體系　3點改革刻不容緩

爲解決此一困境，並建構一個權責分明、能有效保障人民權利的防災法律體系，以下幾點法律工程的改革刻不容緩：

一、修法建立「法定預防義務」，填補責任缺口

當前《災害防救法》的重心偏向災後應變，對於「事前預防」的法律規範密度嚴重不足。立法院應立即啓動修法，針對堰塞湖、大規模崩塌等複合式災害，在法律中明文課予特定主管機關（例如經濟部或農業部所屬機關）法定的、不待請求的作爲義務。

此義務應包含：持續性的風險潛勢區監測、建立即時通報與預警系統、以及在風險升高時採取強制疏散等具體措施。將此義務明確寫入法律條文，政府的責任將不再是模糊的政治承諾，而是具體、可被司法審查的法律責任。

二、調整國賠訴訟的舉證責任，保障災民權益

在證明政府失職後，災民仍需證明其損害與政府的失職之間有「因果關係」，這在法律實務上同樣極爲困難。爲使國家賠償制度真正發揮功能，應考慮修法，在經認定的重大災害國賠訴訟中，引入「因果關係之舉證責任倒置或推定」的原則。

亦即，一旦法院認定政府機關確實怠於執行其法定預防義務，即應推定其失職行爲與災情擴大之間具有因果關係，轉由政府方負舉證責任，證明其縱使已履行義務，損害依然會發生。此舉能有效平衡政府與災民之間不對等的訴訟地位。

三、將氣候風險納入《國土計劃法》的強制規範

防災的根本在於土地使用規劃。本次事件再次證明，氣候變遷已徹底改變了土地的災害風險。現行的《國土計劃法》必須與時俱進，強制要求各級國土計劃在劃設國土功能分區時，必須納入「氣候變遷災害風險評估」作爲法定審查項目。對於被評定爲高風險的地區，法律應賦予主管機關更強的管制權限，包括嚴格限制或禁止特定開發行爲，並制定具備法律強制力的保全、國土覆育及輔導遷離計劃。

總結而言，「鏟子超人」的精神值得敬佩，但一個現代法治國家，其人民的安全保障，絕不能僅僅依賴民衆的互助與善意。馬太鞍溪事件清楚地暴露出我國防災法律的失能與不足。

因此，推動相關法律的修正，將政府的防災責任從抽象的政治口號，轉化爲具體、可被究責的法律義務，是告慰逝者、保障生者，併爲臺灣的永續安全建立穩固法治基礎的唯一途徑。

▼馬太鞍溪事件清楚地暴露出我國防災法律的失能與不足。（圖／視覺中國CFP）

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