資源要素市場化再突破！碳排放權、用水權、排污權交易制度2027年基本完善｜政在發聲

21世紀經濟報道記者 雷椰 李德尚玉 北京報道繼全國碳排放權交易市場之後，用水權、排污權交易市場建設將提速，資源環境要素市場化配置邁入新階段。

5月29日，中辦、國辦印發《關於健全資源環境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》），深化資源環境要素市場化配置改革。《意見》重點提出，到2027年，碳排放權、用水權交易制度基本完善，排污權交易制度建立健全，節能市場化機制更加健全。

“資源環境要素市場化配置體系”並非首次出現在政策文件裡。黨的二十大報告提出“健全資源環境要素市場化配置體系”。2024年中共中央、國務院發佈的《關於全面推進美麗中國建設的意見》明確提出，健全資源環境要素市場化配置體系，把碳排放權、用能權、用水權、排污權等納入要素市場化配置改革總盤子。《意見》則更進一步說明“資源環境要素市場化配置體系”該如何健全，重點從配額分配製度、交易範圍、交易制度等方面對資源環境要素市場化配置體系進行了系統性規劃。

多位業內人士向21世紀經濟報道記者表示，碳排放權、水權、排污權交易已納入“要素市場化改革總盤子”。未來推動碳排放權交易制度完善，金融機構參與其中，將有助於市場穩定性和流動性提升。用水權和排污權具有區域差異性，需在交易機制設計中確保靈活性與公平性並存。

碳排放權交易流動性待提升

健全資源環境要素市場化配置體系，推進碳排放權、用水權、排污權等市場化交易，是提升資源環境要素利用效率的關鍵舉措。在一系列資源環境要素中，碳排放權交易的市場化建設經驗相對豐富。

今年，全國碳排放權交易市場首次擴圍正式實施。納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業，新增1500家重點排放單位，覆蓋全國二氧化碳排放總量佔比將達到60%以上。

中創碳投董事長唐人虎向21世紀經濟報道記者表示，歷經3年兩個履約週期的運行，全國碳市場關鍵基礎設施與重點工作流程都經受住了全流程閉環檢驗，目前，全國碳市場法律框架基本完善，碳排放管控政策將逐步收緊，市場逐步趨於穩定與成熟。

我國碳市場建設仍處於初級階段。唐人虎也向21世紀經濟報道記者指出，目前全國碳市場交易品種單一，換手率相對較低，大宗交易佔比較高，履約驅動型交易特徵仍然明顯。當前全國碳市場中的交易主體主要是控排企業，目前不允許金融投資機構和個人參與。

如何推動碳排放權交易制度基本完善？《意見》提出，加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動全國碳排放權交易市場逐步由強度控制轉向配額總量控制。優化碳排放配額分配方案，穩妥推行免費和有償相結合的分配方式，有序提高有償分配的比例。穩步擴大全國碳排放權交易市場行業覆蓋範圍，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。

“未來進入‘十五五’規劃，全國碳市場將成爲實現碳排放雙控、服務碳達峰的重要政策工具。”倫敦大學學院教授樑希向21世紀經濟報道記者表示，未來金融機構參與全國碳市場將有利於市場穩定性和流動性的提升，也會提高碳市場價格能力。值得注意的是，金融產品非常抗拒不確定性。穩定和可預期的碳市場政策，特別是給市場較長時間的政策預期，纔有利於金融機構的積極參與。

唐人虎也建議，目前全國碳市場以免費配額分配方式爲主，可參考歐盟碳市場體系建設，適時引入有償分配，逐步形成免費分配和有償分配共存的混合配額分配形式。另外，當前我國碳金融市場目前交易規模較小，可儘早研究和擇機引入碳期貨品種，設計符合市場需求的碳金融衍生產品，建立碳金融交易系統。將碳期貨市場與現貨市場形成互相促進、協同發展的關係。

用水權、排污權市場交易建設提速

除了碳排放權，用水權、排污權也是資源環境要素的組成部分。

2024年水利部印發了《用水權交易管理規則（試行）》，明確了交易類型、流程及監管要求，配套技術導則和數據規則，推動交易標準化。國務院《節約用水條例》等政策進一步將水權交易納入公共資源交易平臺體系。而排污權交易已形成全國性試點框架，建立以排污許可證爲確權憑證和監管載體的排污權交易制度，但仍以地方實踐爲主，目前正在從局部試點向全國統一市場過渡。

本次《意見》對用水權、排污權的配額分配製度、交易範圍、交易制度等內容進行了細緻規劃。《意見》明確，嚴格用水總量和強度雙控，推動用水權交易、江河水量分配、水資源調度、取水許可管理、計劃用水管理、取用水監管等制度銜接。加強排污權與排污許可等制度銜接，推動建立以排污許可證爲確權憑證和監管載體的排污權交易制度。

未來用水權、排污權交易是否也會像碳排放權交易建立市場機制？多位業內人士向21世紀經濟報道記者指出，用水權、排污權交易市場建設有着“區域差異性”的特點。

“水資源分佈天然不均，污染排放容量也有區域差別，而碳市場每噸二氧化碳當量排放對全球的影響是一樣。”樑希向21世紀經濟報道記者表示，用水權和排污權的區域差異性導致了這兩個市場很難成爲高流動性、高度標準化產品的市場。

這種與碳市場截然不同的特性，一定程度影響了用水權和排污權市場的構建路徑。儘管存在差異性挑戰，政策層面正積極推動市場機制建設。

唐人虎認爲，目前政策已經明確將用水權、排污權交易納入“要素市場化改革總盤子”。通過價格機制、金融工具和市場流動性提升協同推進，用水權和排污權市場機制建設已進入加速期，未來也將基本形成與碳市場類似的“配額分配—交易—監管”閉環體系，只是目前在技術基礎和立法進度上還存在差異。

在探索具體交易機制設計時，總量控制與拍賣被視爲可行的方向。樑希也認爲，通過區域總量控制，拍賣用水權、排污權應是具備可操作性，也可以最大化環境權益的經濟價值。但部分社會屬性因素可能會讓機制設計變得複雜，比如部分用水主體需要給予價格保護，可能就不能納入交易的範圍。

用水權、排污權的市場建設未來是否應有金融機構參與？唐人虎表示，金融機構參與用水權、排污權市場是必要且關鍵的。金融機構能提供資金支持、優化資源配置、發現市場價格、分散風險，並最終促進資源的優化配置和環境保護目標的實現。

上海金融與發展實驗室首席專家、主任曾剛也向21世紀經濟報道記者表示，當前我國用水權交易市場發育還不夠充分，交易不夠活躍。應規範推進用水權初始分配，以流域爲單元，逐級明確用水權歸屬。同時，要加大用水權交易市場培育力度，創新用水權綠色金融措施，探索用水權抵押質押、入股等交易形式。

“用水權、排污權區域差異顯著，而排污權的產品細分較爲複雜，預計金融機構參與難度較大。”樑希認爲，對於用水權、排污權交易激發活力，建議可以在區域層面建立用水權和排污權的拍賣機制，建立二級市場活躍流動性的交易機制，比如引入流動性供應商。