中國城市發展進入精細化治理新階段

何山海中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前發佈《關於持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），意味着在經歷四十餘年的高速城鎮化之後，中國城市發展正悄然進入一個新階段。這個階段，不再以追求“量”的增加爲目標，而是轉向對“質”的精耕細作。這是城市發展理念的一次重大轉變。從北京胡同的“微更新”，通過保留傳統建築風貌，植入現代商業與文化元素，讓老街區煥發新生；到上海楊浦濱江工業遺產改造，將廢棄的碼頭、廠房變身爲藝術展覽空間和市民休閒步道，等等，這些實踐都在印證城市更新理念的落地。過去很長一段時間，中國城市建設以“快週轉”爲導向，新增土地是城市發展的主戰場。然而，在人口紅利日漸減弱、城市空間趨於飽和的背景下，“以增量求發展”的城市發展模式已難以持續。此次《意見》明確提出，“不搞大拆大建”“老城不能再拆”等要求，體現了“以存量促增效”的城市發展思路。這與德國在城市土地再開發中的經驗不謀而合。以漢堡的哈芬城項目爲例，當地政府通過土地整合和功能置換，在不新增城市邊界的前提下，將舊港區打造成集居住、辦公、文化爲一體的濱水新城，使之成爲歐洲城市更新典範。在國內，廣州永慶坊的改造同樣遵循“繡花”功夫，保留嶺南建築特色，引入文創產業，既保護了歷史文脈，又提升了街區活力，成爲“以存量促發展”的優秀範例。當前，我國城市的物理空間已經得到極大開發，城市開發建設方式已經發生轉變，因此城市發展的邏輯，正在從“建設城市”轉向“經營城市”。這個“經營”，不是單純的商業化，而是體現爲一種資源統籌與公共服務供給能力。它所面臨的一大挑戰在於，如何在不破壞原有社區肌理的前提下，激活每個空間的價值。這也意味着，城市治理的重心將進一步下沉。大型基建項目不再是唯一的亮點，還有對社區單元、日常生活圈的深度關注。城市中的“邊角地”、閒置廠房、鐵路沿線，等等，這些“小而美”的治理細節，正在逐漸成爲衡量城市治理能力的新標尺。而這類空間往往存在權屬複雜、周邊環境嘈雜等問題，需要極強的統籌協調能力，需要學會“修舊如舊”“拆而不空”“建而不擾”。例如，深圳南頭古城改造，在面對錯綜複雜的產權關係時，採用政府統籌、企業運營、居民參與的模式，平衡各方利益，實現了歷史文化保護與城市功能升級的雙贏。此外，功能複合也成爲城市發展的新重點。以往，城市規劃往往將功能區隔——居住區、商業區、工業區涇渭分明。如今，越來越多的城市開始嘗試“一刻鐘便民生活圈”，鼓勵混合用地，提高城市空間使用效率與居民生活的便利度。這不僅是一種設計理念的發展，更是城市治理理念的一次進步。成都在社區更新中，將老舊小區周邊的零散空間整合，打造集菜市場、社區服務中心、健身場地爲一體的綜合生活圈，讓居民在家門口就能滿足生活所需，顯著提升了居民的幸福感。如果說，過去城市發展看重的是“地段”，現在則更多是“服務”。公共服務水平的高低，決定了一個城市的韌性與吸引力。而這些服務，越來越依賴於社區層級的精細供給。在當前人口結構深刻變化的背景下，如何提供高質量的養老、托育、教育、醫療等服務，成爲城市治理必須面對的一道難題。如今，不少社區依然缺乏無障礙設施、養老驛站、社區醫院等基本配套。公共服務需要向“最近端”延伸，迴應民衆“原地養老”“就近托育”的真實需求。因此，《意見》提出，推進適老化、適兒化改造，增加普惠托育服務供給，發展兜底性、普惠型、多樣化養老服務。杭州在老舊小區改造中，通過加裝電梯、增設養老食堂和兒童活動中心等舉措，切實改善了居民的生活品質，爲其他城市提供了可借鑑的經驗。值得關注的是，在城市更新實施機制層面，《意見》提出，全面開展城市體檢評估，構建發現問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的良性循環，讓城市更新工作有的放矢。以廣州爲例，藉助城市體檢，精準發現社區公共空間不足、基礎設施老化等問題，隨後針對性地開展更新項目，極大改善居民生活環境。同時，強化城市設計引導，細化不同尺度的設計管理要求，從宏觀佈局到微觀建設，全方位保障城市更新有序推進，爲城市精細化治理提供堅實制度支撐 。可以說，中國的城市更新正在從“大拆大建”的粗放發展邏輯，邁向精細化治理新階段。這不僅是對我國發展階段的理性迴應，更是對人民日益增長美好生活需求的主動關照。當然，這條路走起來並不會輕鬆，卻是中國城市走向成熟、邁向城市治理國際先進水平的必由之路。（作者是財經評論員）