織密領導幹部生態環保責任體系

生態環境具有高度開放性和多因性，其有效治理離不開地方黨委政府的組織領導和各部門的齊抓共管

鞏 固

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導幹部生態環境保護責任制規定（試行）》（以下簡稱《規定》），全面確立了地方黨政領導幹部生態環境保護責任制，爲堅持和加強黨對生態文明建設的領導，保障地方黨委政府貫徹落實中央生態文明建設相關方針政策、決策部署，嚴格遵守相關黨內法規、法律法規，不折不扣抓好環保工作，織就了嚴密的責任體系。

生態環境具有高度開放性和多因性，其有效治理離不開地方黨委政府的組織領導和各部門的齊抓共管。然而，長期以來，生態環境領域領導責任主體不清、內容不明，在發生重大事件、事故之後，常常僅由生態環境等個別部門承擔責任，那些在實際中具有重要影響的發展、生產、行業等相關部門往往置身事外。同時，相關法律制度只針對政府主體，真正掌握決策權的黨委卻不受約束。這種職權與責任的不匹配，在一定程度上削弱了地方黨委政府真抓實幹搞環保的動力和決心，導致部分地區對中央環保大政方針陽奉陰違，出現“發展要上、法治要讓”“口頭上高唱綠水青山、背地裡大搞‘黑色增長’”等現象。此前發生的甘肅祁連山生態破壞、西安秦嶺別墅違建等案例，均是典型例證和慘痛教訓。

2015年，中辦、國辦發佈了《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確了各級黨委政府和有關部門領導成員的環保職責，實行“黨政同責、一崗雙責”“權責一致、終身追究”，在很大程度上扭轉了地方的環保態度，爲大力推進生態文明建設提供了重要制度保障。此次《規定》在《辦法》的基礎上更進一步，通過擴展範圍、細化規則、充實內容、完善制度，構建起覆蓋全面、權責一致、獎懲分明、環環相扣的地方黨政領導幹部生態環境保護責任制度體系，其亮點包括：

適用範圍擴展，除縣級以上地方黨委政府領導班子成員和有關部門負責人外，鄉鎮（街道）、開發區領導班子成員也要參照執行《規定》，這有助於壓實基層治理責任，打通落實問責的“最後一公里”。

明確了“黨政同責、齊抓共管、失職追責”“管發展、管生產、管行業必須抓環保”“樹立和踐行正確政績觀”“以人民爲中心”“激勵和約束並重”五大原則，爲制度實施提供了系統而明確的指引。

追責情形擴大，從主要針對造成嚴重後果的“損害責任”擴展爲包括各種履職不力的“保護責任”，將事前、事中監管和全程防控都納入追責範圍，實現了從事後追責到全過程管理的轉變。

依據責任主體細分責任內容，對黨委主要負責人、政府主要負責人、環保分管負責人、相關部門分管負責人、黨政領導班子其他成員、生態環境部門負責人、其他相關部門負責人7類主體的環保職責作出明確具體的差異化規定，形成了類型化的責任體系。

問責機制更加豐富，擴大追責影響。綜合運用生態環保督察、領導幹部自然資源資產離任審計、生態環境保護考覈評價、領導幹部考察評價等機制，把生態環境保護責任制落實情況作爲環保考評的重要方面，將生態文明建設情況作爲幹部考評的重要內容。

注重制度銜接，把生態文明體制改革、生態環境保護責任清單、河湖長制、林長制、生態環境保護規劃、生態環境分區管控、重大行政決策前置環評、美麗中國建設財政支持等生態文明建設相關重要制度舉措、目標任務納入職責範圍，保障各項制度協同推進、形成合力。

實施方面既科學嚴謹又彈性靈活，既高度重視、狠抓落實，又優化精簡考覈方式，控制監督檢查總量和頻次。對及時報告、主動補救的情況從輕處理，對執行不力或造成嚴重後果的從重問責。

在《規定》構建的全方位、精細化、無死角、有彈性的制度體系下，地方各級領導幹部，無論黨委還是政府、主管還是分管、主要部門還是相關部門，只要從事生態環境相關管理、決策，都必須知責、明責、履責、盡責，做到守土有責、守土盡責。這對於推動地方黨委政府進一步強化生態環保責任意識，積極主動履職，以高水平保護支撐高質量發展，實現美麗中國建設目標具有重大意義，應切實加強落實。

（作者系北京大學資源、能源與環境法研究中心主任，中國法學會環境資源法學研究會副秘書長）

（法治日報）