一財社論：以拓展政府採購市場空間規範PPP發展

獲取高質量公共服務，規範發展PPP不可或缺。

18日財政部通報六起地方政府隱性債務問責的典型案例，其中包括一起地方借PPP模式新增隱性債務案例。這也是2017年3月財政部首次通報重慶市黔江區違法違規融資舉債事件後，首個涉及PPP的新增隱性債務案例。

根據通報，內蒙古呼倫貝爾市海拉爾區政府與內蒙古擷英綠化管理有限責任公司簽訂的項目合作協議，將十四屆全國冬運會主場館周邊綠化工程和城區道路路燈杆通信基站建設運營2個獨立項目，違規捆綁包裝爲1個不合規PPP項目實施，該PPP項目的政府支出責任形成新增隱性債務3.96億元。

2023年11月，國家發改委和財政部聯合推出PPP新機制，將PPP模式範圍縮窄至基於使用者付費特許經營模式。但在這之前，已有大量PPP項目相繼完成建設，進入運營期，且一些存量PPP項目的經營條件和經濟可行性等發生顯著變化，未能真正有效產生經營活動現金流，從而增加地方新增隱性債務風險。

PPP項目是政府與社會資本合作提供公共產品或服務的一種模式，主要運行於政府採購市場，旨在通過財政資源撬動更多社會資源，參與公共產品和服務供給，減輕政府財政壓力，提高政府公共服務和產品供給的質量、規模和效率等。

2015年PPP引入政府採購市場以來，極大地提高了政府日常政務活動的效率，並不斷完善政府爲公衆提供服務的規模和質量。但由於一些地方更加強調PPP項目本身帶來的財政槓桿效應，對PPP項目的經濟可行性和可持續性把關並非都嚴格，使一些缺乏經濟可行性的項目被包裝成PPP項目推出。

也因此，PPP項目觸發地方新增隱性債務現象，直接成因是過度使用和扭曲激勵。這主要表現爲一些地方政府過度強調財政資源的槓桿率，而忽視了項目的經濟可行性和可持續性等。

另一直接因素是，之前一些地方存在超前建設、對經濟形勢預測不準等，導致曾經雄心勃勃的PPP項目，要麼被迫停工，要麼降低支出承諾，難以正常運轉。

當然，PPP項目成爲地方新增隱性債務的風險發生地，更爲關鍵的因素是政府採購市場的改革開放問題。由於我國的政府採購市場的市場化改革尚在完善中，尤其是公用事業等領域的市場化改革在完善中，這導致許多PPP項目尚難以完全基於市場化的競爭方式推進，很多PPP項目的非市場交易成本較高，如政府採購市場的有限競爭性採購和有限競爭性談判，財政部門購買貨物、工程和勞務的支付方式相對複雜等，及政府採購市場的績效評價標準也相對複雜等。

這些因素結合起來，對PPP項目產生一些不利影響，這主要集中在以下幾方面：一是非市場交易成本等較高，壓縮了PPP項目的收益改進空間；二是政府採購市場的准入門檻，導致供需匹配存在效率性損益，即可能出現有能力無資格、有資格能力不足等匹配失當現象；另外，雖然採用公開招標等機制，但定價模式更多采取成本加成模式，而非完全市場化競爭，影響該市場完全競爭和價格出清等。

因此，要真正規範PPP項目健康發展，杜絕隱性債務，不僅要通過完善PPP新機制，強化其基於使用者付費和特許經營等原則，覈定PPP項目的經濟可行性和可持續性，更主要是要推進政府採購市場改革與開放，引入市場競爭。

具體而言，首先明確政府公共服務和產品購買者的角色，以最大化爲人們提供高性價比的公共產品和服務爲己任；其次，基於負面清單管理理念，推進政府採購市場的改革開放，營造完全的公平競爭場景；再次，創造條件儘快加入國際政府採購協定，爲中國的政府採購市場引入全球化競爭生態，由於這一市場規模龐大，將有助於中國在貿易戰中贏得更多貿易伙伴。

野曠天低樹，江清月近人。杜絕PPP項目可能導致的新增隱性債務問題，根本上還是要加快推進政府採購市場改革，爲這一市場拓寬生存發展空間，唯有如此才能真正有效優化政府採購市場的供需匹配效率，降低非市場交易成本，提高PPP項目的邊際投資收益率，讓PPP項目成爲優質高效政府公共服務的加速器。