提煉執法經驗實現執法尺度統一透明 我國反壟斷執法領域首部行政處罰裁量權基準發佈

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《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》充分提煉了已有執法經驗，努力實現執法尺度的統一透明，爲執法機構、經營者和市場提供清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引。

本報記者 萬靜

爲進一步規範違法實施經營者集中行爲的處罰工作，近日國家市場監督管理總局發佈《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》（以下簡稱《基準》）。這是我國反壟斷執法領域的首部行政處罰裁量權基準，也是世界主要司法轄區對該類違法行爲詳細規定裁量標準的首部規範性文件。《基準》共十八條，細化和明確了對違法實施經營者集中行爲進行處罰裁量的適用情形、處罰對象、具體步驟等，規定確定初步罰款金額、罰款上調和下調因素以及不予處罰等具體情形，同時還包含七個輔助說明的指引示例。

作爲市場監管總局在反壟斷執法領域發佈的首部行政處罰裁量權基準，《基準》充分提煉了已有執法經驗，努力實現執法尺度的統一透明，爲執法機構、經營者和市場提供清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引。業內評價，這是我國市場監管部門在經營者集中事後監管上所做的積極探索，也是彰顯我國反壟斷執法走在國際前沿的重要里程碑。

提供規則支撐

在我國，壟斷行爲一般指三種經濟壟斷行爲，即壟斷協議、濫用市場支配地位和具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。現今市場經濟發展中各類企業間的合併、股權收購、資產轉讓等現象非常活躍，一方面有利於發揮規模經濟的作用，提高經營者的競爭能力。另一方面，過度集中又會產生或加強市場支配地位，限制競爭，損害效率。爲此，反壟斷法進行相關的調整規範必不可少。

《基準》深入總結執法機構在違法實施經營者集中行政處罰方面的實踐經驗，明確了五種適用情形：即經營者集中達到申報標準，但未依法事先申報實施經營者集中的；經營者集中申報後，未經批准實施經營者集中的；經營者集中未達到申報標準，但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且經營者未按市場監管總局要求申報實施經營者集中的；經營者違反附加限制性條件審查決定的；經營者違反禁止經營者集中審查決定的。

據市場監管總局反壟斷執法二司有關負責人介紹，黨的十八屆四中全會、黨的十九屆四中全會均要求，建立健全行政裁量權基準制度，規範執法自由裁量權。2024年2月，《國務院關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》印發，要求進一步提高罰款規定的立法、執法質量，規範和監督罰款設定與實施。因此，制定《基準》是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。

華東政法大學競爭法研究所所長鍾剛指出，經營者集中審查是一種事先機制安排，具有專門的技術性，也包含對相關市場將來競爭狀況的預判，這種反事實比對需要結合個案進行預測評估，而違法實施經營者集中行爲的調查是事後進行，可以客觀評估違法行爲的事實、性質、程度、當事人主觀過錯、配合調查程度、合規因素等，基於這些事實，競爭執法機構得以科學合理地行使行政處罰裁量權。《基準》的出臺，爲違法實施經營者集中案件的行政處罰提供了有力的規則支撐，也爲經營者穩定預期提供了保障。

規範裁量尺度

記者注意到，此次市場監管總局出臺的《基準》，遵循了我國行政處罰法和《關於規範市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》等相關規定，明確了從輕處罰和從重處罰情形。針對實踐中案件數量較多的不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中行爲，規定計算罰款數額的三個步驟。

第一步，《基準》統一設定初步罰款金額，一般情況爲二百五十萬元，符合《基準》第七條從輕情形的爲一百萬元，符合《基準》第八條從重情形的爲四百萬元，同時符合從輕從重情形的，將結合具體情況綜合考慮。

第二步，確定初步罰款金額後，執法機構根據《基準》第九條和第十條規定的實際因素予以上下調整罰款。比如確定罰款數額的下調因素有：集中後實體尚未運營，或者運營後尚未投產，或者取得股權、資產或業務後，尚未實際行使控制權的；首次因違法實施經營者集中受到行政處罰的；積極配合市場監管總局調查，如實陳述違法事實並及時提供重要證據材料的；發現違法事實後積極整改，建立或者完善反壟斷合規管理制度並有效實施的；經營者集中達到國務院規定的申報標準，經營者上一會計年度在中國境內的營業額未達到8億元人民幣，且能積極配合調查的等情形。下調情形可以累計，每項下調10%，累計後的最低罰款數額不低於初步罰款數額的40％。

確定罰款數額的上調因素有：向市場監管總局提供誤導性或者不實材料、信息的；採取拖延、懈怠、逃避等消極方式不配合市場監管總局調查或不提供相關材料的；市場監管總局認定其他可以上調罰款數額的。前款規定的上調情形可以累計，每項上調10%。

第三步，執法機構根據《基準》第十二條和第十四條確定落入法定幅度內的最終罰款金額。《基準》明確了罰款數額的上限，對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過五百萬元。計算後超過五百萬元的，罰款數額確定爲五百萬元。

對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，《基準》規定市場監管總局可以責令經營者採取其他必要措施恢復到集中前狀態，並處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。在計算罰款數額時，參照不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中行政處罰罰款裁量的步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續時間和範圍，消除違法行爲後果的情況等因素，確定罰款數額。

鼓勵合規行爲

黨中央、國務院高度重視反壟斷工作。黨的二十大報告強調，加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，依法規範和引導資本健康發展。黨的二十屆三中全會要求，強化反壟斷和反不正當競爭。

鍾剛認爲，常態化監管的現實需求，除了要求規則透明、尺度統一，也必然要對市場主體進行明確的引導，鼓勵經營者的合規行爲和執法配合。

合規激勵是《基準》的亮點之一，如《基準》第九條明確“發現違法事實後積極整改，建立或者完善反壟斷合規管理制度並有效實施的”作爲確定罰款數額下調的因素，把“積極整改”和“有效實施”作爲事實前提，將違法行爲中可能存在的危害性較弱、主觀惡意較輕、知錯能改或實施中作用較小等因素予以考慮，這符合行政處罰中“過罰相當”的原則，能激勵當事人對可能的危害後果予以補救或協助執法機構高效執法。

與此相對應，“過罰相當”的另一面，是要對干擾和阻礙執法工作的違法行爲，給予罰款數額的上調。《基準》第十條列舉了三項可能會導致罰款數額上調的行爲因素，因爲它們既表明了當事人的違法故意，又嚴重損害了執法機關的權威和效率。當然，如果這三項因素在確定初步罰款金額時已作爲從重情形予以考慮，就不再作爲上調罰款數額的依據。

《基準》還使用了示例這種反壟斷法領域普遍使用的立法技術，此舉旨在提高執法人員熟練運用裁量基準處罰違法行爲的能力，也能穩定經營者對罰款金額的合理預期。

“《基準》七個示例就有五個聚焦在對裁量因素的說明，寬中有嚴，嚴中有寬，體現了寬嚴相濟的靈活性。”鍾剛說。

此外，《基準》第十七條還依照國務院的要求規定了動態調整機制，即當適用《基準》裁量明顯不當或客觀情況變化時，市場監管總局可以調整適用《基準》，並應及時進行修改和公佈，得以持續規範違法實施經營者集中行政處罰裁量權的行使，更好地保護經營者合法權益，從而進一步激發市場活力。

（法治日報）