碳討|高耗能項目審批收緊，將實施“碳排放雙控”審查

高耗能項目審批紅線收緊，從“單一節能審查”升級爲“節能審查+碳排放評價”。

7月25日，國家發展和改革委員會發佈《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》（以下簡稱“新《辦法》”），標誌着我國節能降碳源頭管控體系迎來重大升級。

這一將於9月1日正式施行的新規是我國實現“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉型的關鍵制度設計。新《辦法》首次將碳排放評價與節能審查深度融合，構建起覆蓋項目全生命週期的能碳一體化管控機制，爲“十四五”收官和“十五五”規劃提供了強有力的政策工具。

制度創新：從“能耗雙控”到“碳排放雙控”的歷史性跨越

新《辦法》最顯著的變革在於將碳排放評價全面納入節能審查體系，實現了制度名稱與內涵的同步更新。這一調整並非簡單疊加，而是基於節能與降碳"高度同源性"的系統重構。根據新規，碳排放評價被定義爲"在對項目進行節能審查時，按照碳排放雙控要求同步對項目碳排放水平、實施影響和降碳措施等進行評價，並形成評價結果的行爲"，其評價結果將直接納入項目節能審查意見。

這一制度創新的背景深刻反映了國家戰略導向的轉變。黨的二十屆三中全會提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。國務院印發的《2024—2025年節能降碳行動方案》和《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，均提出“將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”，這都對節能審查工作提出了新的更高要求。

具體而言，新《辦法》要求節能報告必須包含碳排放總量、結構、單位產品碳排放等核心指標，並與國家、行業標準及國際先進水平進行全面比較。對於由國家發改委審查的項目，必須同步開展碳排放評價；地方則需對可能影響區域碳達峰進程的項目實施評價。這種分級分類的管理思路，既確保了重點項目的嚴格管控，又賦予地方針對性的執行空間。

值得注意的是，新《辦法》特別強化了對煤炭消費的控制，將年煤炭消費量1000噸以上的項目全部納入審查範圍，這較之前僅考慮能源消費量的標準更爲嚴格。

管理升級：權限上收與動態調整機制築牢制度防線

針對實踐中存在的審查權限層層下放、地方保護主義等問題，新《辦法》進行了系統性制度重塑，其核心是建立節能審查權限動態調整機制並上收重大項目管理權限。根據規定，國家發改委將對重點領域年綜合能源消費量50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）項目實施直接審查。這一“提級管理”設計，有效避免了地方政府爲發展經濟而放鬆對高耗能項目監管的風險。

在地方層面，新《辦法》構建了更爲清晰的分級管理體系：省級部門負責1萬噸標準煤（或1萬噸煤炭）及以上項目的審查，並禁止將“兩高”項目審批權下放至縣級。同時，授權省級部門對專業力量不足、審查質量偏低的地區調整或暫停其審查權限。這種“動態收縮”機制，顯著強化了制度執行的剛性約束。管理職責的重新劃分也體現了“省級統籌”的思路。與之前由縣級以上部門負責不同，新規明確要求省級主管部門對轄區內節能審查工作進行總體指導和統籌協調。

審查程序的優化是新《辦法》另一亮點。一方面，要求節能報告必須設立專門章節分析項目碳排放情況及降碳措施，並評估其對區域節能降碳目標的影響；另一方面，細化了審查內容，從主要用能設備到覈算方法學均需接受審覈，並完善了項目變動的審查流程。這些規定將促使企業在科研或設計階段就積極開展行業對標，優化技術路線，從源頭減少能源浪費和碳排放。

影響深遠：推動產業結構與能源結構雙重優化

新《辦法》的實施預計將產生多維度深遠影響。從減排效果看，“十四五”以來全國每年通過節能審查減少不合理設計能耗約1400萬噸標準煤，相當於減排二氧化碳近3000萬噸。隨着碳排放評價的加入，這一成效有望進一步提升。

對產業結構的引導作用更爲顯著。通過嚴格能效碳效准入標準，新規將促使能源要素向高效低碳產業流動。在能源結構方面，強化煤炭消費控制將加速非化石能源替代。新《辦法》明確要求項目報告中必須包括可再生能源替代、煤炭壓減等措施論證，這爲新能源發展創造了制度紅利。

對企業而言，新規既是挑戰也是機遇。一方面，項目前期合規成本增加，需投入更多資源進行能碳設計和論證；另一方面，通過能效提升和碳減排，企業可降低長期運營成本，增強市場競爭力。國家節能中心指出，這將促使企業“深入挖掘節能降碳潛力，實現降本增效”。

實施展望：配套細則與能力建設並重

爲確保新《辦法》順利落地，國家發改委將重點推進三方面工作：加強政策宣貫，通過專題培訓幫助各方準確理解政策；完善業務指南，細化節能報告編制、評審等具體要求；強化動態管理，定期調度審查情況並開展“回頭看”。這些措施將有效解決制度執行“最後一公里”問題。

地方政府面臨的挑戰不容忽視。省級部門需在短期內建立碳排放評價能力，制定驗收實施辦法，並調整產業引導政策以匹配綠色發展目標。部分能源大省可能面臨項目審批節奏放緩的壓力，需在發展與減排間尋找新平衡。

長期來看，新《辦法》的實施效果將取決於幾個關鍵因素：碳排放覈算監測體系的完善程度、地方監管能力的提升速度以及激勵約束機制的協同性。隨着全國碳市場覆蓋範圍擴大和碳定價機制成熟，節能審查與碳排放評價的協同效應將進一步顯現。

作爲中國綠色低碳政策體系的重要拼圖，新《辦法》的頒佈標誌着我國在應對氣候變化和推動高質量發展方面又邁出堅實一步。在全球氣候治理格局深刻調整的背景下，這一制度創新不僅將爲我國碳達峰碳中和目標提供有力支撐，也爲發展中國家探索低碳轉型路徑貢獻了中國方案。隨着9月1日正式施行日期的臨近，各相關方正加緊準備，迎接這場源頭控碳的深刻變革。

新京報零碳研究院研究員 陶野