少子化三十年 日本經驗與臺灣啓示
▲上個月日本參議院大選，日本海內外媒體最關注議題之一是反移民政黨特別是參政黨的興起。（圖／達志影像／美聯社）
●鄭力軒／美國杜克大學社會學博士
上個月日本參議院大選，日本海內外媒體最關注議題之一是反移民政黨特別是參政黨的興起。參政黨受到川普，提出了日本優先（日本ファス—ト）的口號，主張限縮外國人在日本的權利以及限制移民，引起一定的迴響而席次暴增也引起對於日本是否也要走入歐美式反移民的右翼民粹主義政黨的討論。爲了迴應選舉結果，石破內閣也着手調整移民相關政治體制，建立了更高層次移民政策的研擬機構。
對於移民的正反立場 源於日本人口的不斷減少
然而在此同時，也有數位地方首長高分貝反對參政黨的排外主張，強調移民在日本經濟文化上不可磨滅的貢獻。在這波以外國人爲核心的政治浪潮中，無論是主張限縮移民或是強調移民不可或缺，共同背景都在於日本人口持續減少的趨勢。
以今年剛公佈的人口動態爲例，日本本國人在2024年一年間減少近90萬人，另一方面外國人口則增加30多萬，一加一減共計減少50多萬人口，而外國人佔日本人口的比例持續攀升，這個趨勢在可見的未來也將持續下去。
特別是外國人多半爲工作人口，相對於高齡化的日本社會對經濟的影響更爲重要。換言之，今日日本移民政策的爭論其實源自於日本三十多年來的無法遏止的人口動態。筆者在這裡做整體性的爬梳，並對臺灣的啓示進行簡單的討論。
弔詭的是，日本各界很早就意識到人口問題。各界喜歡以失落三十年來通稱日本的經濟經驗，然而日本另一個真正失落三十年則是人口變化。日本低生育問題受到公衆關注始於1990年，日本厚生省所指出總生育率跌落到當時史上最低的1.57而震撼了日本社會。
在1992年日本政府發表的人口推計中，第一次顯示人口將在20年後陷入負成長，同年並在《國民生活白皮書》正式提出少子化的概念，而成爲日本以及漢語圈所通用描述低生育的共通詞彙。
一個重要的問題是日本各界既然早在1992年就已經預見現今所見人口失衡的現實，那麼這30年來日本社會是如何因應這個趨勢，又爲何無法真正逆轉這個趨勢？
日本的人口政策 有三大特徵
日本的人口政策有幾個重要特徵。首先是很早開始但進展緩慢的生育鼓勵政策，其次是相對謹慎但隨着人口趨勢不得不開展的移民政策，第三則是整合相對良好的因應人口減少的制度調整。
日本應對人口問題的基本方針與歐美國家相仿，第一是由國家投入大量福利措施與資源以提升生育，這個分針以北歐最爲成功。
第二則是引入移民，這個方針是以北美作爲代表。這兩個區域目前也是先進國家中少數尚未遭遇人口負成長的區域。首先在育兒協助政策上，日本少子化的核心關鍵在於既有以女性婚後在家育兒爲前提的社會經濟體制，迫使許多受過高等企圖留在職場的婦女放棄婚育，降低了生育率。
因此，包括托育設施的充實與各項保障育兒家庭在職場中的福祉的措施很早成爲主要政策目標。
日本雖然早從1990年代就開展了一系列的相關政策，前後包括1990年代兩次的天使計劃，2000年代一系列少子化對策專法和方案，但在政策幅度保守以及投入資源不足下，未能真正面對關鍵課題而產生明顯成效，要到2010年代安倍內閣才進一步將少子化對策提升到整體優先政策的層次，但也僅止於減緩生育下跌。
就第二組對策，也就是移民政策而言，日本對移民的矛盾態度也導致要到相當晚近纔有比較明確的開放措施。過去30年日本社會對移民抱持相當矛盾的態度，一方面對於移民的影響抱持高度的疑慮而不願意建立更普遍引入外國人的機制，另一方面面臨勞動人口不足的嚴重現實，又必須不斷引入外國人從事各項工作。
日本政府在1990年代問題出現時的對策是建立以實習爲名的移工制度，引入大量外籍勞動者從事鄉村或城鎮的基層工作，同時由於政策允許留學生打工，也在都市中可以看到不少以留學爲名的打工者。
但由於實習生不具勞動保障的模糊地位，往往成爲長工時低薪的廉價勞工，不僅在日本內部，在國際上也展開非常深刻的批判，到了安倍時代做出重要改革，廢除限縮了相關制度，而改以更爲直接的外籍勞動者的引入機制。
安倍時代的移工政策 開始積極化
在2014年安倍所提出的日本再興戰略中，把吸納留學生進入日本勞動力市場視爲重要戰略。而日本大型企業也紛紛公開主張放寬移民政策，並積極招募外國籍的勞動者。
在這個移民政策的大轉彎下，除了積極輔導留學生進入日本職場，放寬各類長留日本的相關規定外，也在藍領勞動者上引入客工制度，這些制度背後都與人口持續減少導致勞動力不足的趨勢密不可分。然而隨着外國人口不斷地增加，特別是近年已脫離傳統受僱勞動者的身分，也在本次大選成爲政策焦點。
相對於前述兩類政策的成效不彰，筆者認爲相對有成效的是針對人口減少的各項因應政策，其中最知名的就屬地方創生。從2014年日本安倍內閣提出地方創生政策之後，也引起了臺灣從官方到民間的廣泛關注。然而必須留意的是，地方創生其實是日本社會面對各類型社會經濟活動將縮減的「縮小社會」的對策的一環。
所謂縮小社會指的是在長年提振生育率無效下，日本社會開始面對人口負成長日益加速的現實，而在中央與地方都開始調整以往以人口成長爲前提的社會經濟制度，用積極的態度面對一個日益「縮小」的日本。具體內涵包括行政區域的重劃、公共服務提供模式的調整、公共建設的規劃以及廠商的成長模式等。
以行政區域爲例，2000年展開的市町村大合併一定程度在人口減少趨勢下維繫了許多區域地方自治的基本能力，而地方創生雖然未能真正改變人口流向東京的走向，但也孕育出不少可持續的地方社會經濟運作模式。
而長照制度的運作雖然仍有不少漏洞，但也得以大致上維繫了高齡社會下長者生存的基本尊嚴，其他無論在社福與教育機構的調整，地方建設與規劃模式的修正，乃至公共與商業建築的設計上，日本從中央到地方都產生了不少應對新人口趨勢的細緻政策，得以因應日本進入「縮小社會」的現實。
▼在2014年安倍所提出的日本再興戰略中，把吸納留學生進入日本勞動力市場視爲重要戰略。（圖／達志影像／美聯社）
對臺灣的啓示
筆者認爲日本的人口政策對臺灣有幾個可以參照之處。首先，臺灣少子化脈絡與日本相當類似，然而在協助育兒家庭的投入上不僅時程相當晚，投入資源以及政策幅度甚至也較日本更爲保守。較大規模普遍性的生育政策較日本晚了近20年。
如果說日本相關政策過於溫吞保守，臺灣只能用心存僥倖來形容了。近年雖有略爲完整的育兒津貼、育嬰假制度以及托育設施，但民間幼兒照顧仍然高度仰長輩照顧。這也部分導致了臺灣生育率遠較日本爲低，人口趨勢更爲嚴峻。
在移民政策上，臺灣雖然較早建立客工制度，但現今實際運作也早已與現實脫節，在農業以及營造業高度仰賴失聯外勞，而在服務業以及製造業端則是類似日本早年的實習生制度，大量採用以就學實習爲名工作爲實的學生勞工。
近來許多報導揭露了這些「留學生」的實況，其中固然不乏仍有發揮教育功能的學校，整體而言卻是許多面臨倒閉的私校以留學之名作爲提供廉價勞動力的渠道，與日本問題如出一轍甚至更爲嚴重。
比日本更嚴峻的是，日本得以透過詳實人口普查以及各項調查充分掌握家庭行爲的樣態與變遷，而能產生對於人口負成長相對嚴謹的對策。臺灣面對比日本更嚴峻的人口問題以及更復雜的家庭行爲，但嚴重缺乏資料，而更無力於產生應對人口負成長的適當政策。
臺灣人口已連續減少數年，這兩年新生兒人數續創新低，但對於如何調整行政區劃、公共服務模式、教育資源配置，城鄉空間規劃等，在已經面臨新人口現實下仍然缺少計劃，抱持走一步算一步的僥倖態度。而大量失聯外勞也導致連最基礎的外國人的分佈與影響都毫無頭緒，更遑論更完整的政策。
整體而言，日本過去三十年的經歷，無論就成功與失敗的政策，都已然提供臺灣應對相關問題的重要參考。整體而言，人口問題沒有特效藥，更徹底的育兒支持，平衡社會衝擊的移民政策，以及在中央與地方務實地因應人口減少下的制度重整，是因應當前人口問題的不二法門。
而賴政府在歷經大罷免失敗後，也可考慮以相關政策作爲再出發與朝野對話的開始。臺灣政治素來對立尖銳，但人口課題恰恰並非主要陣營對立軸所在，有機會透過朝野合作建立一些較爲穩定的制度，而臺灣嚴峻的人口現實也沒有太多持續拖延的時間。
▼人口問題沒有特效藥，更徹底的育兒支持，平衡社會衝擊的移民政策，以及在中央與地方務實地因應人口減少下的制度重整，是因應當前人口問題的不二法門。（圖／翻攝自pixabay）
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