任春榮：讓農村學生吃飽又吃好
農村學生的吃飯大事，不僅關係着一個孩子的健康，也關係着國家和民族未來發展的希望。2025年中央一號文件提出，全面加強農村義務教育學生營養改善計劃管理，確保食品安全和資金規範使用。新學期伊始，孩子們在學校吃得怎麼樣？爲什麼到了現在這個發展階段，農村學生營養餐還是這麼重要？從機制上看，農村義務教育學生營養改善計劃在運行中還有哪些風險點？這些風險點要如何把控？本期對話邀請中國教育科學研究院教育評價與督導研究所副所長、研究員任春榮展開交流討論。
01 農村學生是不是吃飽、吃好了？
Q
主持人：當前我國農村義務教育學生的營養水平和城市學生相比情況如何？爲什麼到了現在這個發展階段，農村學生營養餐還是這麼重要？
任春榮： 2011年秋季學期起，我國啓動實施農村義務教育學生營養改善計劃。10餘年來，該項計劃爲學生體質改善、農村家庭脫貧、國家人口質量提升作出了重大貢獻。僅2023年，全國農村義務教育學生營養改善計劃的各級財政投入營養膳食補助資金共計325.65億元，惠及學生3457.31萬人。到現階段，脫貧攻堅戰全面完成，社會生活水平相較10多年前已大幅提升，確實有一種聲音認爲營養改善計劃可以退出了。但從全國來看，居民營養攝入城鄉發展不平衡，農村家庭，尤其偏遠和欠發達地區農村家庭，保障均衡飲食在經濟能力或者認知水平上還存在一定困難，學生營養不良的風險仍舊存在。提供免費或者補助性的學生營養餐是低收入家庭兒童的重要安全網。改善農村學生的營養狀況不僅有助於個人發展，還能提升整體人口素質，爲未來的勞動力市場和社會經濟發展奠定基礎。營養改善計劃應該作爲一項長期的學生福利政策執行下去，並逐步覆蓋城市低收入家庭。
Q
主持人：農村學生營養餐應該滿足怎樣的膳食標準？學校供餐有哪些國際經驗可參考？
任春榮： 發達國家的學校營養午餐普遍實施得比較早，成效也比較顯著。比如，日本學校供餐是國際社會的典範。日本的學校食堂或許沒有專門的用餐區域，但衛生、營養、食育方面表現優秀。幾乎所有義務教育階段的學校都提供午餐，政府對學校供餐的補助力度較大，按照年級實行階梯定價，依據家庭情況實施階梯性補助。補助和供餐兩條線，在供餐管理運營和供餐標準上，不區分補助餐和非補助餐，這也是多數發達國家的做法。日本學校注重教職工隊伍中營養師的配備以及對營養師的培訓，培訓內容包括營養教育和餐飲服務管理。大多數學校都由營養教師和學校營養師，依據日本國家營養攝入標準和兒童的成長階段，徵求本校學生意見來設計午餐菜單。
再如，巴西國家學校供餐計劃（PNAE）始於1955年，目前能夠爲基礎教育階段所有城鄉公立或非營利性學校的學生提供免費午餐。巴西聯邦政府負責轉移支付、制定法規、提供指導和技術援助、開展監測和評估以及推動國際合作；地方政府負責學校膳食轉移支付、家庭農場採購、供餐員工的僱傭和培訓、農村推廣、學校基礎設施建設、菜單制定。從地方政府到學校，每一級別的實施實體都要成立學校供餐委員會，全國共計8萬個，負責監督、審議和諮詢。PNAE信息系統功能強大，具備資源分配、財務管理、食品管理、供餐監測、社區交流等多種功能。家長可以在系統上查看全國學校的餐費資金狀況、供餐食譜以及價格，爲供餐管理、運營和社會監督提供了有力且高效的支持。巴西還成立了學校供餐和營養合作中心網絡（CECANEs），並在24所本土大學設立了專門的研究機構，以強化對學校供餐工作的智力支持。
02 如何保障“讓每一分錢都吃到孩子嘴裡”？
Q
主持人：此前部分地區出現農村義務教育學生營養改善計劃專項資金被挪用、套取問題，如何解決好這一難題，確保每一分錢都能吃到學生嘴裡？
任春榮： 這些問題的出現反映出地方教育治理體系還不夠健全，監督指導能力有欠缺。部分地方因財政困難“拆東牆補西牆”，專賬專戶管理形同虛設，而這種現象此前也曾在其他項目中出現，說明對政府權力的約束不足。就學校供餐而言，監督檢查的頻次其實並不低，然而卻存在外部監管碎片化的狀況，信息公開走過場、對供應鏈審計檢查力度不夠，學校膳食委員會也未能有效發揮監督作用。學校內部同樣存在監督不力的問題，例如，民主決策和科學決策不到位，負責食堂管理的專任教師既沒有足夠精力，在專業上也有所欠缺。尤其值得注意的是，農村學校普遍面臨師資短缺的問題，很難規範地實現兩人以上同時進行驗收簽字。
Q
主持人：從機制上看，農村學生營養餐在運行中還有哪些風險點？這些風險點要如何把控？
任春榮： 除了剛纔我們談過的資金管理風險，從機制上看，營養改善計劃在運行中還存在食品安全和學校負擔等風險點。受不少地方財政只能聘任文化水平不高的食堂員工、以教學爲主業的教師羣體管理食堂能力有限、農村食品安全環境和習俗尚待改善等多重因素的影響，不論採取哪種供餐模式，都可能面臨食品採購、儲存、加工等環節的安全隱患。爲了保障食品安全和資金安全，各地普遍加大了檢查力度，教育系統內外各類機構反覆到校檢查，有些機構的檢查人員並不專業，也不能給學校提供有效指導，存在增加學校負擔的風險。
在前期經驗積累的基礎上，我們在投入和管理運行機制方面還存在一些需要進一步發力的地方。 一是資助對象進一步精準化。 按照我國當前的經濟發展水平，宜採用“學校+家庭”混合模式共同承擔學生營養改善成本。 在小規模學校就讀的學生家庭經濟水平相近且普遍較低，可以以學校爲整體申請相同等級、較高水平的補助。 其他學校可探索依據家庭情況分等級資助的方式，優先加強對部分困難學生的資助。 當前，大量農村學生由於學校撤併進入城鎮學校就讀，從提高資金使用效率角度來看，更加需要實行分等級資助。
二是管理和運行經費問題亟待解決。 政策規定營養改善計劃的補助只能用於餐食。 管理、運行和損耗等經費需從學校常規經費中支出，這使得地方政府投入壓力較大，也是造成食堂員工素質不高、隊伍不穩定、監管不專業、食堂更新改造困難等問題的原因之一。
三是學校供餐體系需要整合。 目前，營養改善計劃和其他供餐在很多地方分開管理運營、食材分開訂購、學校分開做賬，這大大增加了學校工作量。 營養改善計劃的管理機構營養辦大多設在學生資助中心或財政部門，供餐運營應交由專門部門統一管理，提高供餐的專業化水平。
四是市級部門應加強供餐統籌。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出建立“市縣結合”的基礎教育管理體制，因地制宜打通使用各學段教育資源。這就要求市級部門不僅要督促區縣保障及時投入、足額投入，市級層面自身也應加強全面管理和指導，加大對財力薄弱區縣的傾斜投入力度，並做好學生數量和分佈預測，及時做好供餐資源的調整和安排。
03 改善農村學生營養還需要做些什麼？
Q
主持人：農村義務教育學生營養改善計劃是一項系統工程。您認爲，應如何通過齊抓共管形成合力，實現農村學生營養事業的高質量發展？
任春榮： 實現農村學生營養事業的高質量發展，必須依靠全社會的齊抓共管。一是以學校供餐爲抓手，提升“糧頭食尾”“畜頭肉尾”“農頭工尾”全鏈條食品安全水平，從社會食品安全環境的建立上降低學校供餐的風險和管理成本。二是從現代治理能力提升角度建立風險防範機制。推進透明資金管理制度的建立，確保各類工作的資金合規使用，讓營養補助資金的規範使用成爲自然習慣。在一定範圍內建立統一的學校供餐管理平臺，實現資金、食品、監督等環節的數字化管理，提高運行透明度、工作效率以及監督效率。利用信息平臺實施精準採購，減少食材浪費和庫存積壓，降低食堂運營成本。有條件的地方，實施信息化消費記錄，杜絕虛報、冒領補助經費等行爲。三是將社會監督落到實處。利用信息平臺，讓家長了解配餐標準、每週帶量食譜、每日帶量帶價食譜等信息，公示投訴電話，實現“互聯網+明廚亮竈”監管。在缺乏信息技術支持的地方，公示信息除了在學校食堂外張貼，還應在校門口牆外張貼。四是對中標企業每年開展履約考覈，設置公衆開放日。出現嚴重問題的企業應列入學校供餐黑名單，禁止其以任何形式參與學校供餐。規範實施動態詢價、定價機制，大宗食品食材出現市場價格大幅波動情況時，由營養辦、中標企業、學校代表、社區代表參與詢價，確定下一時段的供貨結算價格，並在信息平臺公示。五是加強對本地農村經濟帶動作用的規劃。我國有些地區開展了“學校+農戶”的做法，既保障了學校能獲得新鮮的食材，又提高了本地農民的收入。有些學校聘用學生家長做食堂員工，能夠起到深度監督的作用，同時還切實減少了留守兒童。這些好的做法應大力推廣。