全國社會保障基金理事會原副理事長陳文輝：創投行業真正迎來了大的、新的、再生的機遇

2025年1月7日，國務院辦公廳發佈《關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（簡稱國辦1號文），在行業中引發了極大的熱議。

對此，2025年4月16-18日，由投中信息、投中網共同主辦的第19屆中國投資年會·年度峰會在中關村國際創新中心召開現場中，全國社會保障基金理事會原副理事長陳文輝，就“抓住時代機遇，推動創投基金高質量發展——兼論國辦1號文對行業的影響”爲主題，對國辦1號文進行了詳細解讀。

陳文輝表示，國辦1號文的發佈對政府投資基金的定位更加精準化，推動了政府投資基金管理機制的優化，推動了政府投資基金的市場化運作，推動了股權投資市場退出機制的優化，同時政府投資基金的積極參與應是對社會資本的調動效應，而不是擠出效應。

以下是演講實錄，由投中網編輯整理：

各位來賓大家上午好！很高興應投中的邀請來參加這樣一次盛會。

目前最熱門的一個話題是美國發起的關稅戰。在分析美國關稅戰對中國的影響時，我聽到頻率最高可能也是分量最重的一個詞是“熬”。這次年會的主題是“分化”，把這兩個詞聯繫起來描述今天的創投行業，我覺得非常合適。也就是說，創投行業已經“熬”了幾年了，那麼“熬”到這個時候就開始“分化”了，注意，這裡分化是一個褒義詞，不是一個貶義詞。分化的結果是涅槃重生，創投行業將真正地迎來大的、新的、再生的機遇。

國辦1號文的深遠影響

下面我談幾點個人看法。

第一，創投行業的機遇與挑戰。

與銀行、保險以及服務資本市場的其他機構相比，創投基金確實是金融領域非常小衆的行業，但現在卻被賦予了非常高的關注度和重視度，爲什麼會這樣？就是因爲整個經濟社會發展到現在，新質生產力特別是科技的產業化在裡面起着非常、非常重要的作用。

近年來，中央提出“五篇大文章”，科技金融擺在了第一位。但傳統的金融服務於科技企業，特別是初創企業還是存在較大難度的。比如商業銀行，對大規模開展科技投資業務，說實話是有一定焦慮的。我覺得這裡有一個金融服務模式轉變的問題，股權投資基金正是金融服務科技創新的新形式。

創投是一項鼓勵創新、允許試錯、寬容失敗的制度性保證。所以，在黨的二十屆三中全會、中央金融工作會議等高級別會議上，專門提到了風險投資和股權融資。中央政府也發佈了一系列鼓勵創投行業發展的文件，例如2024年發佈的《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》，今年初發布的國辦1號文以及近期國辦發佈的《關於做好金融“五篇大文章”的指導意見》等，由此可見，黨中央正以前所未有的重視程度大力推動創投行業高質量發展。

當然，當前行業發展的困難也有很多，“分化”往往是從這樣的階段開始。

第二，政府投資基金是當前我國創投市場的重要組成。

政府投資基金在當前經濟環境下的重要性日益凸顯。由於市場資金供給大幅收縮，政府資金的及時補位發揮了關鍵作用。與此同時，政府對科技創新領域的重視程度達到前所未有的高度。在此背景下，政府資金在創投行業中的佔比持續提升，其戰略意義愈發顯著。此外，過往的財政補貼模式——即通過行政撥款方式，由各級政府或相關部委、廳局分配資金，實踐中證明存在諸多弊端。相比之下，採用投資基金模式實現了財政資金的市場化運作轉型，有效提升了資金使用效率，並在實踐中展現出顯著優勢。

這些年政府在這方面做了大量的嘗試，總的來說效果非常好。比如集成電路大基金在支持我國芯片半導體產業發展中發揮了非常重要的推動作用。所以，下一步政府投資基金不是要弱化、減弱，而是要進一步加強。今年“兩會”期間，相關部委的負責同志專門說要設立國家創業投資引導基金，將吸引帶動地方、社會資本近1萬億元。。

第三，國辦1號文對於推動創投基金高質量發展影響深遠。

當前政府投資基金在行業中佔據主體地位，國辦1號文出臺對規範整個創投行業發展將產生深遠影響。主要有以下幾點：

1）政府投資基金定位更加精準化。在一些重大戰略、重點領域市場不能充分發揮作用的薄弱環節，通過設立相應的政府投資基金，彌補了市場的缺陷。這並不是要取代市場，更不是要擠出社會資本，這點非常重要。

2）推動政府投資基金管理機制的優化。通過完善分級分類管理，合理統籌基金佈局，防止基金同質化競爭。國辦1號文的目標並不是讓政府投資基金盲目的發展，事實上它更多地是想規範政府投資基金。對國家級政府投資基金與省市級基金實行差異化監管，嚴格管控地級基金設立。同時，根據基金功能定位實施分類管理：對創業投資基金適當放寬管理要求，延長存續期限；對產業投資類基金則實施更具針對性的監管措施。核心目標是通過政府投資基金的精準定位，有效彌補市場失靈領域。

我認爲通過國辦1號文的發佈，有利於解決以往政府基金設立較爲混亂、資源分散等問題。

3）推動政府投資基金的市場化運作。按照市場化、法治化、專業化的原則來規範運作政府投資基金，不以行政手段干預市場非常重要。政府投資機構很容易陷入一個誤區：認爲錢是我的，我必須要自己直接管理，但事實上很難管好，最後可能是一地雞毛。我認爲這對各級政府來說可能都需要一個認識的過程：開始覺得自己的錢自己投資最放心，而且似乎我也有這個能力，但最後發現股權投資是一個全方位綜合性工作，對人員素質、技術含量、勞動強度的要求都很高，不是各級政府能幹好的事情。

國辦1號文中提出不以招商引資爲目的設立政府投資基金，我認爲各地政府還是會通過其他方式將設立基金與招商引資的目標相掛鉤，否則地方政府設立基金的積極性會大幅降低。政府投資基金與招商引資目標要有機地結合起來，作爲地方政府一定要知道自己的比較優勢在什麼地方，能發展哪些產業，適合引入什麼樣的項目，而不是簡單設定反投目標，強制要求管理人拉項目落地。一定要避免設立難以協調的多個目標，一定要按照市場規律辦事。前些年政府投資基金出現這方面的問題比較多，叫作既要、又要、還要，最後的結果是目標都沒有達成。

4）推動股權投資市場退出機制的優化。當前，退出難是整個股權投資行業面臨的共性問題，政府已經意識到這個問題的重要性和緊迫性，相信在各部門的共同推動下，這個問題有望得到解決。

5）政府投資基金的參與應有效發揮對社會資本的撬動作用，避免產生擠出效應。當前部分領域存在政府投資基金過度參與、盲目投資的現象，導致對社會資本形成一定程度的擠出，此次國辦1號文對此已作出明確的規範要求。

需要強調的是，作爲國務院發佈的政策性文件，國辦1號文在頂層設計層面已明確了政府投資基金的發展方向和管理要求。然而，政策目標的實現並非僅依靠文件本身，而是需要行業各參與主體——包括政府部門、管理機構、市場機構等——協同配合、主動作爲，共同推動政策落地。唯有各方形成合力，才能真正優化政府投資基金的管理效能，實現其引導和撬動社會資本的政策初衷。

推動創投行業高質量發展的幾大建議

進一步推動創投行業高質量發展，我有幾點建議：

1）要健全金融服務體系。在大力發展新質生產力的大背景下，創業投資基金將在金融服務體系中佔據核心地位。然而，這種核心地位並不意味着創投基金應當單兵突戰，而是需要構建完善的多層次科技金融服務生態。

在科技創新從"0到1"的早期階段，創投基金確實發揮着關鍵作用。但隨着企業發展進入成長階段，銀行信貸、科創債券、科技保險等多元化金融工具的重要性將日益凸顯。其中，科技保險作爲一種風險分擔機制，能夠有效降低創新失敗帶來的損失，增強整體投資容錯能力；而科創債券、貸款等債權融資工具，則能進一步拓寬科技企業的融資渠道。創投基金可以在企業初創期投資進入，進入成熟期後有序退出，將資源配置至新的創新領域。但創投基金髮揮作用的前提是要有一個健全的金融服務體系，各類金融工具協同互補，爲科技創新提供全生命週期的金融支持。

2）培育壯大耐心資本，培育長期耐心資本，需在投資期限、退出機制、考覈體系等關鍵環節進行系統性優化。目前，政府投資基金正在開展積極探索：一方面持續延長基金存續期限，強化長期資本供給能力；另一方面，多個部委正協同推進配套制度改革，重點針對考覈評價機制改革，以更好地匹配科技創新項目的成長規律。這些制度性安排旨在突破短期化考覈約束，爲耐心資本的形成提供製度保障。

3）加大對社會資本的吸引力度。創投是一個市場化程度很高的行業，理論上說政府資金並不一定適合創投。大家知道美國最早進入創投行業的資金是什麼？是富人的錢。當富人的閒錢掙了大錢後，其他的資金就被慢慢吸引過去了，包括大學基金會，慈善基金會——這些是真正的長錢。前不久段永平在浙大一個講座上提到當年投資拼多多的原因，黃崢想做一個服務農業的公司希望他投資。他想支持農業總是一件好事，如果虧了錢只當是扶貧了，於是就投資了拼多多。現在由於特殊的原因，我國政府資金在創投行業佔主導的地位，但是從長期來看必須引入大量社會資本，養老金、長期壽險是我們國家培育長期資金的重要渠道。

4）梯度培育創新企業，優化投資佈局。既要有成爲“獨角獸”的龍頭項目，也要有構建產業生態的專精特新中小企業；既要投戰略性新興產業和未來產業項目，也要投傳統產業轉型升級項目。

5）大力發展併購投資。在IPO較困難的時候，併購是一個非常重要的渠退出道。我認爲，目前併購市場確實到了一個大家一塊兒努力就能夠發展起來的程度，一是政策上的鬆綁，制度紅利的釋放；二是一級市場的壓力倒逼；三是中國的經濟改革開放40多年，大量的存量資產和大量的產業鏈需要重新組合，重新再造，這對併購有非常強的需求。

6）深化創投體制改革，優化創投生態環境。創投行業既然這麼重要，是不是能在立法上再進一步，例如國務院發佈創業投資管理條例等，這些事項可逐步提上討論議程。

7）促進行業優勝劣汰。目前創投行業大而不強，多而不優，管理人很多，但管理水平參差不齊。爲了使創投行業能更加健康高質量地發展，應該通過市場化方式促進優勝劣汰。

總的來說，當前，創投行業面臨的發展機遇非常多，國辦1號文也爲創投行業設立基金提供了更好的契機。我認爲整個行業應該以創新的思維、務實的行動來推動行業邁向新的高度，爲我們國家的經濟高質量發展貢獻力量。

謝謝大家！