看守所改革方向之爭

看守所作爲法定羈押場所，由公安機關管理，體現“偵羈”合一特色。理論上，看守所管理屬公安機關行政管理職能；實踐中，看守所服務於刑事偵查。看守所隸屬關係涉及公權力配置，其“中立化”之爭實則是價值、監管權力與部門利益之爭。“偵羈分離”即要求看守所脫離偵查機關，由司法行政機關等中立第三方管理。看守所曾短暫歸屬司法部，1983年監獄迴歸司法部時，看守所也有迴歸計劃但暫緩。雖2000年《立法法》規定限制人身自由須由法律規定，但《看守所法》難產，關鍵在於看守所管理權歸屬。專家學者呼籲將管理權劃給司法行政機關，可公安部起草立法時不會主動放棄，看守所立法工作停滯。

看守所改革方向存在爭議。專家學者力倡“看守所中立化”，刑事法學界陳興良教授從警察權理論出發，認爲長遠應將看守所從公安機關分離；程雷、陳光中教授等在“躲貓貓事件”後也呼籲改革。代表委員方面，2009年兩會期間，不少人大代表、政協委員提出“偵押分離”提案，侯欣一教授連續12年兩會提“看守所中立化”提案，樑慧星教授長期關注並多次在提案中建議將看守所劃歸司法部管轄，雖獲迴應但多年呼籲無果後直言問題根源在部門利益。官方立場傾向於立法入手內部改良，公安機關“拒絕”看守所管理權轉隸，陳衛東、卞建林教授等學者也認爲看守所問題可通過管理機制創新解決，無需體制變動。

一方‬觀點認爲看守所問題的根源在於管理體制。看守所職能異化爲“深挖犯罪”。公安機關管理的看守所等監管場所，在特定時期會開展深挖犯罪專項行動，然而深挖犯罪並非看守所法定職能，這是打擊犯罪的刑事訴訟價值在偵查階段的擴大效應，反映出司法系統價值取向問題。看守所與偵查部門的制約是有限的內部制約。儘管公安機關對看守所進行多項制度改革和執法專項檢查，執法狀況有所改善，但改革派認爲內部機制改良未觸及體制病竈，無法從根本上杜絕公權力對被羈押者的傷害，內部制約力度小於外部制約，且公安機關一把手仍能從打擊犯罪大局出發統領全局，內部改革難以治本。

另一方‬立場認爲看守所問題根源在於管理方式。辯證看待監管頑疾，刑訊逼供方面，看守所內已極少發生，非法訊問多發生在看守所外特定場所；超期羈押問題，看守所隸屬非主因，其內部已將超期羈押設爲紅線；牢頭獄霸古今中外普遍存在，與誰管理無直接關聯；律師會見難，看守所只是執行者，不賦予其實質審查權就不應被過度指責‬。看守所交司法行政機關管理也不一定中立，從理論、實踐、隸屬關係及對比推測來看，都存在不中立的可能。公安機關有改良看守所監管工作的動力和條件，看守所獨立阻力大，但公安機關有內在緊迫感，且監管部門改革成效顯著，看守所已出現令人欣喜的轉變，取得了極大進步。

或許‬，看守所改革可探索第三條道路。重塑監管理念，倡導“中立看守，服務訴訟”。在現實條件下，先從監管理念入手深化改革，公安機關通過內部改革避免偵查權與羈押權衝突，以職能中立、服務訴訟理念管理看守所。看守所應平等對待偵查民警與辯護律師，實現從服務辦案到平等服務訴訟的轉變。調整監管體制，實行省級統管、條塊制約。可參考英國警察權及我國檢察機關職務犯罪批捕權改革經驗，強化內部權力制約；將看守所管理體系從“以塊爲主”調整爲“以條爲主”，省級公安機關直屬管轄看守所，實現“人、財、物”省級統管；特殊主體集中羈押模式也證實了內部條塊制約的可行性。

省級統管的看守所管理體制僅是看守所改革的開端，需把握獄偵比例性與外提必要性這兩個關鍵環節。一方面，獄偵方式雖曾導致如浙江叔侄冤案等錯案，但鑑於其在特定情況下對案件破獲的不可替代性，應嚴格把控獄偵行爲比例，充分考慮破獲成果與實施手段的匹配度。僅對國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、重大賄賂犯罪等重大、疑難、複雜案件，可考慮採用獄偵方式，且批准權交由檢察機關，由駐所檢察室審查。另一方面，要以保障人權爲目標，規範在押人員外提的必要性審查，僅在具備法定事由時，經駐所檢察室書面批准並報上一級公安機關監管部門備查，纔可提解出所，以最大限度減少不必要外提。