經濟總量逼近10萬億的山東，財政債務形勢如何｜地方預算觀察

編者按：

預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動範圍和方向，是宏觀調控重要手段，又與老百姓利益息息相關。中國政府一年預算收支高達四五十萬億元，其中又主要集中於地方政府。近期部分省份公開了當地2024年預算執行情況和2025年預算草案報告，第一財經據此陸續推出地方預算觀察系列報道，幫助讀者更好地瞭解各省份去年財政收支、債務狀況，以及今年收支預算安排。

系列稿件：

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山東經濟穩步增長，經濟總量逼近10萬億元，財政收入也實現穩步增長。

近期，山東省財政廳公開《關於山東省2024年預算執行情況與2025年預算草案的報告》（下稱“山東預算報告”），山東去年一般公共預算收入實現小幅增長，但受房地產市場調整影響，政府性基金收入略有下滑。今年當地預計一般公共預算收入增長3%，政府性基金收入止跌。

財政大省山東去年財政賬本究竟有何特點？今年收支形勢如何？

剖析山東財政賬本

山東作爲工業大省和農業大省，產業競爭力較強，經濟穩步增長，經濟總量連續30餘年穩居全國第三（僅次於廣東、江蘇），是名副其實的經濟大省。

根據山東省統計局數據，2024年山東生產總值爲98566億元，按不變價格計算，同比增長5.7%。去年山東經濟增速略高於全國經濟增速，工業、投資、消費等主要指標均高於全國平均水平。

經濟穩步增長，也給當地財政收入奠定基礎。

山東預算報告數據顯示，2024年山東省一般公共預算收入7711.5億元，比上年增長3.3%。這一增速高於全國地方一般公共預算收入平均增速（1.7%），也基本實現當地年初預算目標。

山東去年一般公共預算收入規模位居全國第五，財政實力強。不過與全國多數地方相似，山東去年一般公共預算收入中，稅收收入小幅下滑，而非稅收入保持兩位數較高增速。

根據山東預算報告等數據，2024年山東稅收收入約5040億元，同比下降3.6%，這與全國稅收降幅基本一致。其中第一大稅種增值稅收入受減稅等影響，同比下降7.4%；第二大稅種企業所得稅收入與上一年基本持平；受房地產市場低迷等影響，土地增值稅、契稅收入出現兩位數降幅，而受個稅減稅翹尾因素等影響，個人所得稅同比下降10%。

當稅收收入不及預期，山東也與多數省份一樣，通過加大盤活存量資產資源等增加非稅收入。

山東預算報告等數據顯示，2024年山東非稅收入約2672億元，同比增長19.5%，低於全國非稅收入增速（25.4%）。其中佔非稅收入半壁江山的國有資源（資產）有償使用收入同比增長39.3%，這主要是各級加大非經營性國有資產處置力度，收入相應增加。

目前衡量財政收入質量一大關鍵指標，是看稅收收入佔一般公共預算收入比重，這一比值越高，當地收入質量越高。而一般公共預算收入佔一般公共預算支出比重則被視爲財政自給率。

根據山東預算報告等數據，2024年山東稅收收入佔一般公共預算收入比重約65%，與前些年相比，當地財政收入質量有所降低。2024年山東一般公共預算收入佔一般公共預算支出比重約59%，財政自給率略微低於上一年，不過好於全國地方平均水平（約49%）。

除了一般公共預算收入外，以賣地收入爲主的政府性基金收入也是地方重要財源，尤其山東這一收入規模位居全國前列。山東對“土地財政”依賴度較高，但近些年受房地產市場調整影響，土地交易量大幅減少，賣地收入明顯下滑，一定程度上影響了當地可用財力。不過去年當地賣地收入降幅明顯縮窄。

根據山東預算報告等數據，2024年全省政府性基金預算收入約4832億元，比上年下降1.9%。其中，國有土地使用權出讓收入約3973億元，同比下降4.4%，這一降幅低於全國地方平均降幅（-16%），較山東2023年這一收入降幅（-23%）也明顯縮窄。不過2024年山東政府性基金收入規模僅爲2021年這一收入峰值（近8000億元）的六成。

爲了彌補減收壓力，包括山東在內的不少地方增加舉債，將資金投向重大項目建設或償還債務，以穩投資穩經濟、防風險。

根據山東預算報告等數據，2024年山東共發行地方政府債券約7467億元，同比增長約18%。其中，新增債券5552億元，再融資債券約1915億元。截至2024年底，山東省地方政府債務餘額約32811億元，未突破地方政府債務限額（約35721億元），債務風險總體安全可控。

在各類收入支撐下，去年山東財政支出保持一定力度，助力當地經濟回穩向好。山東財政資金重點用於支持民生、科技創新、產業轉型升級等重大戰略任務。

山東預算報告數據顯示，2024年山東一般公共預算支出約13077億元，同比增長3.9%。其中民生支出突破萬億，達到10368億元，佔一般公共預算支出的79.3%。2024年山東政府性基金預算支出約9240億元，同比增長12.3%。全省社會保險基金預算支出約7027億元，同比增長6.4%。

山東財政資金堅持保重點、辦大事，突出保障重大戰略。比如山東整體產業結構偏重，石化、鋼鐵等行業面臨着結構轉型升級下的落後產能淘汰壓力以及節能環保壓力。爲此山東財政全面落實支持綠色低碳高質量發展先行區，2024年落實資金1200多億元推動先行區建設。

去年山東財政收支平穩運行，但山東預算報告也指出存在一些問題及挑戰。比如各級財政收支矛盾仍較突出，基層財政運行面臨較大壓力等。

今年收支矛盾仍較突出

2025年中國經濟基礎穩、優勢多、韌性強，但也面臨有效需求不足，部分企業生產經營較爲困難，外部環境更爲複雜等困難、挑戰。在衡量各類因素後，山東省政府工作報告預計，2025年地區生產總值增長5%以上，這和多數省份預期增速相近。

山東預算報告預判今年財政收支形勢時稱，2025年全省財政收支矛盾仍較突出，財政緊平衡特徵更加明顯。

根據山東省今年主要經濟預期指標，綜合考慮各項收支增減因素，山東預算報告預計，今年全省一般公共預算收入安排7940億元，比上年增長3%。其中稅收收入預計爲5235億元，同比增長3.9%。

山東省政府工作報告提出，今年着力促進房地產市場健康發展。有效統籌去庫存與優供給，出臺購房補貼獎勵政策，盤活存量閒置土地，加快優質地塊規劃出讓，建設更多高品質好小區、好房子。這有助於當地房地產市場止跌回穩。

山東預算報告預計，2025年，全省政府性基金預算收入安排4830億元，與上年持平。其中土地出讓收入預計與去年持平。

在收入增長承壓之下，山東優化財政支出結構，落實政府過緊日子要求，從嚴控制一般性支出，騰出資金用於保民生、防風險、促發展。

根據山東預算報告，預計今年全省一般公共預算支出安排13340億元，增長2%。其中加大基本民生投入力度，確保全省民生支出佔比穩定在80%左右。比如支持適當提高退休人員基本養老金水平，提高城鄉居民基礎養老金和城鄉居民醫保財政補助標準等。

山東預算報告數據顯示，今年全省政府性基金預算支出安排8685億元（含專項債券支出），下降6%。全省社會保險基金預算支出安排約7510億元，增長6.9%。

在債務方面，山東預算報告要求加強全口徑地方債務監測，管好用好存量隱性債務置換債券資金，硬化政府支出事項和政府投資項目預算約束，把不新增隱性債務作爲“鐵的紀律”，牢牢守住不發生系統性風險的底線。