經濟日報社論/老屋延壽治標 老屋重建才治本

內政部6日宣佈推動「老屋延壽計劃(草案)」,希望透過補助與改善措施,延長老舊建物的使用年限。聯合報系資料照片/記者杜建重攝影

針對老屋重建,內政部曾於1998年制定「都市更新條例」,之後於2017年制定「危老重建條例」。不過,這兩項政策的執行績效不佳。截至目前爲止,危老重建案件不到4,000件,而都更案件少於1,200件,顯示老屋重建步履蹣跚。以臺北市爲例,2018至2023年間,以每年平均核發住宅拆照數計算,若要重建目前屋齡30年以上的住宅,至少得花380年。

由於老屋重建政策績效不彰,故內政部擬以老屋延壽計劃彌補。雖然內政部立意良善,但此計劃面臨的阻力,恐不少於老屋重建。老屋延壽計劃是否奏效,取決於老屋住戶預期延壽後的好處,是否能超過延壽所導致直接及間接成本的加總。目前老屋重建大多由建商擔任實施者,故住戶不需自行掏腰包;反觀由於合乎老屋延壽計劃補助資格者衆,但內政部預算有限,故只能對住戶小額補貼。因此,如何分攤直接成本扣除補貼後的差額,形成住戶協商過程的難題。由於各住戶皆希望老屋延壽方案優先維護整建自家房屋,但卻不願付擔超過平均分攤的金額,往往難以達成共識。

至於間接的機會成本,則爲老屋延壽後,住戶須放棄短期內去執行老屋重建的選擇權。若住戶有重建老屋意圖,則會傾向反對老屋延壽。此外,若老屋延壽計劃規模較大,則未擁有非自住房的住戶,可能會因施工期間需要到外租屋,因而採取反對立場。

上述住戶必須放棄的選擇權價值,會隨着住宅屋齡的增加而增加,故老屋延壽方案僅對低屋齡的建築物具吸引力。因此,此方案只是解決這類老屋的「治標方案」。不過,根據目前內政部執行其他相關方案的績效來看,未來參與老屋延壽計劃的住戶恐不多,故內政部不宜偏廢老屋重建的政策;從2019年起,內政部開始執行「私有建築物耐震弱層補強方案」,並提供最高450萬元的補助。然而,截至2024年9月26日爲止,只覈定166件補助案,且僅20件完工。

民衆參與老屋重建的誘因,取決於政府獎勵制度的強度。目前不管是都更或危老重建,民衆面對的大多數是透過建商爲實施者的合作性賽局。在此合作過程中,建商付出營建成本,而老屋所有人付出老屋房地產的價值,以換取新屋的房地產價值。因此,建商及整體老屋所有人,必須談判新屋總產權分配到建商,以及到各別住戶的比例。

過去案例顯示,一樓住戶因每坪房價高於其他樓層,以及頂樓住宅因自行加蓋,故兩者會要求分配較其他樓層更多的坪數。建商則會考量建物完工後,分配到的空間是否有利可圖。因此,容積獎勵愈高、每坪市價愈高,以及每坪含規劃、人工及建材的總成本愈低,則建商參與誘因愈強。由於全臺各地的容積獎勵及每坪興建總成本差異不大,故老屋重建絕大多數出現在六都每坪市價較高的地方。

目前屋齡30年以上的住宅,其興建時間爲921大地震發生前,故抗震能力顯著低於較新的建物。因此,爲規避大地震的風險,老屋重建顯然優於老屋延壽。然而,在目前房價有下行趨勢,但人力、建材成本有上行趨勢的情況下,內政部宜思索一個和房價及建築成本可以連動的容積獎勵政策,以鼓勵民衆參與老屋重建。