積極的財政政策如何發力？預算報告給出四點線索

今年的政府工作報告提出，實施更加積極的財政政策。統籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。

具體如何發力，財政預算報告給出了更詳細的答案。根據界面新聞的梳理，積極的財政政策主要體現在四個方面：廣義財政顯著擴張、非稅收入大幅下降、支出結構優化以及中央支出顯著提升。

財政部在預算報告中稱，綜合判斷，國內外環境變化帶來的影響將持續向財政傳導，2025年財政收支矛盾仍然突出，必須把困難挑戰考慮得更充分一些，把政策舉措準備得更周全一些，爲促進經濟持續健康發展提供堅實保障。

廣義財政顯著擴張

根據預算報告，2025年擬安排財政預算赤字率4%左右，比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。這裡的赤字率是指狹義赤字率，即政府預算內的收支差額和名義國內生產總值（GDP）之比。

此外，今年新增地方政府專項債規模爲4.4萬億元，較上年增加5000億元；發行1.3萬億元超長期特別國債，較上年增加3000億元；發行5000億元特別國債，補充國有大行核心一級資本。新增地方政府專項債和超長期特別國債納入政府性基金預算，不計入赤字。

中誠信國際研究院研究員閆彥明對界面新聞指出，在“實施更加積極的財政政策”的要求下，今年狹義赤字率首次達到4%，赤字規模創歷史新高、達5.66萬億元，考慮到4.4萬億元新增專項債、1.8萬億元特別國債和2萬億元用於置換存量隱性債務的專項債之後，今年廣義赤字規模將較去年增加2.9萬億元至13.86萬億元，廣義赤字率爲9.8%、較去年擡升1.7個百分點，爲歷史最高水平。

具體來看，今年特別國債發行規模合計1.8萬億元，較上年增加8000億元。根據中誠信國際研究院估算，這或能拉動GDP增長約0.5-1個百分點；其中5000億元特別國債將用於補充國有大行核心一級資本，增強其抗風險能力和放貸能力，更好地服務實體經濟發展。

廣開首席產業研究院高級研究員王運金表示，4.4萬億元新增地方專項債與2萬億元用於化債的專項債將大幅緩解地方財政壓力，騰出更多資源用於擴投資與穩民生。經過多年的優化調整，地方專項債的投向領域更加靈活，地方擴大政府投資的能力更強；用作資本金的領域已由17個增加到22個，預計將進一步拓寬；用作資本金的比例擴大至30%，將有效支持低空經濟、算力等新興產業發展及傳統能源產業、製造業等的轉型升級。

非稅收入大幅下降

2025年財政預算草案顯示，今年全國一般公共預算收入預計增長0.1%，一般公共預算支出增長4.4%。一般公共預算收支又被稱爲“第一本賬”。

雖然收入預算增速較上年有所放緩，但分析師指出，2025年“第一本賬”的預算更加嚴謹，其中稅收收入、非稅收入預期增速分別是3.7%、-14.2%，分別比上年實際增速提高7.1個百分點和下降39.6個百分點。

民生證券分析師陶川認爲，今年赤字規模擴大，不僅“上修”了財政支出，同時“下修”了財政收入。背後一大原因便是非稅收入的不可持續性。財政部早在去年年底便提出“嚴禁徵收過頭稅費”，2025年預算案中將非稅收入同比增速定爲-14.2%，有意弱化它對於公共財政收入的支撐。

“相較之下，2025年對稅收收入的要求還是比較高，除了船舶噸稅、車輛購置稅，預算案對於其他稅種的要求均是正增速。”陶川說。

西南財經大學教授、地方人大預算審查監督中心主任劉蓉指出，2025年預算報告提出非稅收入消減，但沒有明確提出具體的實現方式，結合過往經驗及各地實踐舉措，實現非稅收入消減一般可以從增加稅收收入、強化預算統籌、壓縮財政支出，規範執法方式等角度入手。

她特別提到優化執法方式。“轉變執法理念，堅持執法爲民，從單純的執法管理向服務與管理並重轉變，可以避免爲追求非稅收入而過度執法或不合理執法。“劉蓉說，同時，規範執法行爲。例如壓縮執法過程中的自由裁量空間，明確執法標準和程序，減少執法的隨意性，防止出現亂收費、亂罰款等增加非稅收入的行爲。

野村中國首席經濟學家陸挺補充道，今年預算報告將財政收入和支出的增長目標分別設定爲0.1%和4.4%，而2024年的實際增長分別爲1.3%和3.6%。考慮到地方政府面臨的財政壓力仍然較大，預算內財政收入的預測較爲現實。根據預算內財政收入和支出的目標，2025年窄口徑財政赤字率將達到GDP的5.5%，高於2024年的4.8%。

支出結構優化

財政部表示，從財政支出看，發揮財政政策逆週期調節作用，擴投資、保民生、穩就業、促消費等領域需要強化保障，培育新質生產力、推進鄉村全面振興、加強生態環境保護等重點支出剛性增長，糧食儲備、政府債務還本付息支出等繼續增加，財政騰挪空間有限。

分析師表示，今年的支出結構體現了政府工作報告提到的——“推動更多資金資源‘投資於人’，服務於民生，支持擴大就業、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經濟發展和民生改善的良性循環”的要求。

銀河證券資深宏觀分析師聶天奇指出，2025年一般公共預算支出結構轉向科教、民生、社保，基建支出整體增速有所降低。2025年傳統基建四項：城鄉社區、節能環保、農林水、交通運輸目標預算增速分別爲2.4%、1.7%、0.2%、2.4%，除交通運輸支出外，其他增速目標均較去年有所降低，交通運輸一般以中央主導項目爲主。

此外，科學技術、教育、社保、住房保障和衛生健康等“投資於人”的支出類別目標增速分別爲8.3%、6.1%、4.7%、4.4%、5.0%，均較去年進一步提升，且高於傳統基建等“投資於物”的目標支出增速。

陶川也認爲，2025年預算報告中，財政支出將更多向安全、科技、民生領域傾斜，其中投向教育、外交與國防、科學技術的支出比例提升最爲明顯。相較之下，2025年與基建相關的城鄉社區、農林水、交通運輸支出，其重要性都在明顯弱化。

中央支出顯著提升

從赤字結構看，今年中央赤字安排4.86萬億元，較去年增加1.52萬億元，地方赤字8000億元、較去年增加800億元。分析師指出，今年新增赤字95%由中央承擔，同時，中央赤字佔比較上年擡升3.6個百分點至85.9%，創歷史最高水平，體現了中央加槓桿的意圖。

閆彥明指出，我國中央政府槓桿率僅爲地方政府的一半，在當前宏觀效率下滑，微觀主體擴表意願不強等背景下，中央加槓桿有利於提振信心、擴大需求，更好發揮統籌調控職能，通過增加對地方的轉移支付等方式，也有利於減輕地方發展包袱，激發地方活力。同時，中央發力將進一步優化政府債務結構，降低整體宏觀債務成本，尤其考慮到目前經濟發展轉型涉及到的重大戰略及關鍵領域的項目大多具有較強的外部性、公益性，加大“央進”力度是應時之舉。

聶天奇認爲，從央地新增債務佔比和投向來看，中央加碼趨勢顯著且更多用於投資和支持全國性消費政策，而地方財政加碼相對剋制，且新增債務更多用於化解隱債和支持房地產平穩發展。

“例如新增地方專項債額度雖然較去年3.9萬億提升了5000億，但考慮到其中有8000億元用於存量債務化解，部分用於土地儲備、存量商品房收購，地方財政實際上用於新增投資項目的資金規模或較去年小幅降低。”聶天奇說，“化債”和“收儲”均是未來地方政府聚焦的防風險領域。

另外，今年政府工作報告在談到風險、挑戰時提到，“一些地方基層財政困難”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區和欠發達地區傾斜。嚴格落實分級保障責任，築牢兜實基層‘三保’底線”。

粵開證券首席經濟學家羅志恆指出，考慮地方財政實際情況，今年中央對地方轉移支付安排10.34萬億元，剔除2023年增發國債結轉至2024年資金因素後，同口徑增長8.4%。

“中央近年來持續加大對地方的轉移支付，連續第三年超過10萬億規模，這有利於緩解地方財政壓力，讓地方政府有更大的財力去支持科技創新、民生改善和營商環境優化，推動經濟發展。”羅志恆說。