夯實“三農”基礎推進鄉村全面振興——對話中國農業風險管理研究會會長張紅宇

來源：經濟日報

當前國際環境複雜嚴峻，我國發展面臨的不確定難預料因素增多。越是應對風險挑戰，越要夯實“三農”工作基礎，推進鄉村全面振興，千方百計推動農業增效益、農村增活力、農民增收入。2025年中央一號文件對今年及今後一個時期的“三農”工作作出部署。如何認識“三農”領域的發展成就和現實挑戰？如何把握中央一號文件的安排部署？本期“對話經濟學家”邀請中國農業風險管理研究會會長張紅宇進行分析解讀。

邁上新臺階 迎接新挑戰

記者：張會長您好，首先想請您從農業、農村、農民三個維度具體談談，2024年我國“三農”領域的發展亮點有哪些？

張紅宇：黨的十八大以來，黨中央堅持把“三農”工作作爲全黨工作的重中之重，切實發力，農業、農村、農民方方面面的成就是巨大的。

從農業這個維度看，2024年最大的亮點就是我國糧食產量首次突破1.4萬億斤，人均糧食佔有量歷史性地超500公斤，高於國際公認的400公斤糧食安全標準線。在此基礎上，畜禽水產、蔬菜水果全面豐收，解決了14億多人口的吃飯問題，滿足了人民羣衆多元化的農產品消費需求。農業在國民經濟中的基礎地位愈加紮實。

從農村這個維度看，各地深入學習運用“千萬工程”經驗，在改善農村基礎設施、公共服務、人居環境等方面成績顯著。我們常說的“水電路氣房網”，現在農村自來水普及率達到94%，農村電網供電可靠水平進一步提高，燃氣建設以及清潔能源應用方面進步很大，農村住房建設日新月異，行政村已實現“村村通寬帶”，2024年新建和改建農村公路13萬公里。教育、醫療救助和社會保障這些領域發展得也很好。二三十年前農村子女上學難、上學貴還是一個普遍現象，但這些年我到農村調研，很少聽到這方面的問題。在有效配置教育資源基礎上，農村的教育質量不斷提升。農村居民看病難、看病貴的問題得到了相應解決，社會保障體系覆蓋城鄉。此外，我們最大程度地保護了農村環境，面源污染問題、廁所問題、垃圾問題都得到有效解決。農村的垃圾分類處理與城市同步發展，做到了村收集、鄉轉運、縣處理，人居環境越來越好。

從農民這個維度看，我們已經打贏脫貧攻堅戰，在世界範圍內打造了一個人口大國消除絕對貧困的範例，這是具有全球意義的，必將載入史冊。2024年的一個重大成就是繼續鞏固和拓展脫貧攻堅成果，沒有出現規模性返貧致貧，這是非常值得肯定的。在此基礎上，農民收入持續提升，城鄉收入差距不斷縮小，全面小康社會的成色更足。

總的來看，2024年的“三農”工作爲2025年乃至今後一個較長時期的可持續發展、高質量發展夯實了基礎。

記者：現在國內外環境都發生了深刻複雜變化，這對“三農”領域有什麼影響？

張紅宇：今天的農業、農村、農民面臨新的發展環境，外部充滿挑戰，內部有很多現實困難。國際上逆全球化思潮擡頭，單邊主義、保護主義明顯上升，這對更好利用國內國際兩個市場、兩種資源形成制約。這幾年我國經濟增速有所放緩，在提升發展質量時經歷了一些“陣痛”。就“三農”領域來說，不僅要看到短期挑戰，還要關注長期問題。

就農業而言，最現實的挑戰就是人多地少的基本國情。雖然我國地大物博，但是14億多人口一平均，人均資源是“先天不足”。再加上經濟社會發展、城鄉居民收入水平提升，人民羣衆對農產品的需求不僅表現在數量上，在質量、品種的多元化方面也有需求。如何滿足人民羣衆的美好生活需要，是農業面臨的長期問題。短期看，一是農產品價格波動較大，總體相對偏低。如果說前些年是由於進口農產品衝擊導致價格跌跌漲漲，那麼去年價格下滑還有需求不足的因素。二是農業科技還有待提升。在畝產這個重要指標上，去年玉米、小麥、水稻等都有提高，但與發達國家相比還是偏低。三是農產品供給中“大路貨”居多，高品質的少。四是在全球農產品貿易中的競爭力不強。我國農業對外貿易的逆差依然很大，去年農產品出口1030億美元，進口2151.6億美元，貿易逆差達到1121.6億美元。這意味着，我國賣給別國的農產品，從價值上來講遠遠低於買來的別國農產品。僅僅是進口榴蓮，去年就花掉近70億美元，快趕上所有水果及製品出口的價值。說到底，還是競爭力不足。

就農村而言，最重要的長期問題是城鄉二元結構還客觀存在，城鄉發展差距依然較大。現在，我國的一二線城市與全世界任何一個發達國家相比，在外觀上沒有本質差異，但要說中國的農村和發達國家的農村在一個水平線上，就不切實際了。破除城鄉二元結構，在解決“有沒有”後發力解決“好不好”，讓農村的發展跟上現代化的腳步，需用一個較長時期去奮鬥。短期看，就是繼續在基礎設施、公共服務、人居環境等方面下功夫，在提升農村居民教育、醫療救助、社會保障水平上找準突破口。

就農民而言，最大的問題還是城鄉居民收入差距問題。客觀看，這種差距源於工農兩個產業的差異，工業的勞動生產率高於農業，工業從業者的收入總體上高於農業。我國目前的產業結構和就業結構並不匹配，2023年第一產業增加值的GDP佔比爲6.9%，但就業人口占比卻高達22.8%，農業生產效率相對較低。這表明，勞動力的就業結構和國民經濟的產業分佈是不平衡的。儘管在改革開放以來的40多年中，農業從業者不斷減少、農業勞動生產效率不斷提升，但是依然要想辦法縮小產業間勞動生產率的差距，使產業結構和就業結構相匹配。長期上需着力促進農村居民收入增長與經濟增長基本同步，短期上需重視不同區域之間農村居民的收入差距，例如發達地區農村居民收入與欠發達地區農村居民收入的差距就很大。使欠發達地區發展得更好一些、低收入羣體的收入更高一些，要下更大氣力。

“三農”成就來之不易

記者：“三農”領域的成就來之不易。總結成就背後的因素，您認爲關鍵是做對了什麼？

張紅宇：我國把農業、農村、農民看得很重，長期堅持農業農村優先發展。總結這些成就背後的因素，我認爲有四個大的方面。

第一，以習近平同志爲核心的黨中央高度重視。習近平總書記關於“三農”工作的重要論述，一直是推動工作的基本遵循。對於糧食安全、脫貧攻堅、農民收入、鄉村發展、農村生態環境等，黨中央都有明確要求，作出一系列戰略部署和政策安排。

第二，各級政府持續加大投入。黨的十八大以來，我國對“三農”領域的要素投入達到新的高度。完善農業補貼政策，落實稻穀、小麥最低收購價政策，對種糧農民也有補貼，努力從源頭上調動生產積極性。同時，各級金融部門通過市場化運作，加大對農業的資金投放，發展多層次農業保險，滿足了農業發展需要以及農民在生產過程中的資金需求。此外，還加大了對農業農村基礎設施建設的投入，高標準農田已建成超10億畝，極大提升了農產品特別是糧食的產出，對農村的“水電路氣房網”也都增加了投入。

第三，着力激發農民種糧、地方抓糧的積極性。通過價格刺激、相關補貼以及各類要素保障，把種糧農民的生產積極性、糧食主產區的抓糧積極性激發出來。沒有這種積極性，農業是不可能取得如此輝煌成就的。接下來，還要啓動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償，以促進糧食主銷區對糧食主產區的支持，讓糧食主產區有做大農業的積極性。

第四，全社會對“三農”領域高度關注。農業的社會關注度是非常高的，不僅農業農村部門在關注，全社會都在關注，社會資本把農業作爲投資熱點，形成了愛農助農的社會氛圍。這在客觀上助力加大對農業的投入，提升了農產品的產出能力。

記者：黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，黨的二十大對全面推進鄉村振興作出重要部署，此後更加強調推進鄉村全面振興。一系列變化反映出怎樣的思路？如何理解鄉村全面振興的“全面”？

張紅宇：鄉村全面振興，其內涵是非常深刻的。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，提出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，既包含了農業、農村、農民，又包含了生產、生活、生態，要求在多個維度都有進步。黨的十九屆五中全會提出全面推進鄉村振興、實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。在全面建成小康社會之後全面推進鄉村振興，進一步解決城鄉發展不平衡等問題。黨的二十大對全面推進鄉村振興作出部署，“全面”二字更具有長期性、全面性、深刻性。

長期性，是指推進鄉村振興不是一個短期政策，而是管長遠的。全面建成社會主義現代化強國後，鄉村還要更加美好，農業還要更加強大，農民還要有更充分的獲得感和職業尊嚴。全面性，是指鄉村振興是全面的振興，產業、羣體、區域都要有新突破。農業的傳統業態和新業態都要發展，農民的收入、知識水平等都要提升，農村也要具備現代生活條件，與城市同步發展。深刻性，涉及必須克服什麼樣的困難、在什麼環境下實現上述目標。如何緩解資源環境約束，如何推動農業科技進步，如何降低重要農產品對外依存度，如何在滿足14億多人口吃飽吃好的基礎上提升農業國際競爭力，等等。解決這些難題的過程，就是推進鄉村全面振興的過程。必須充分理解其深刻性，才能真正將“三農”的基礎性地位凸顯出來，推動我國由農業大國邁向農業強國，由發展中國家邁向高收入國家，最後進入發達國家行列。

持續穩定和提升糧食產能

記者：今年的中央一號文件對“三農”工作作出部署，在持續增強糧食等重要農產品供給保障能力這個方面，哪些是工作重點？

張紅宇：中央一號文件提出了“兩個持續、四個着力”：持續增強糧食等重要農產品供給保障能力，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，着力壯大縣域富民產業，着力推進鄉村建設，着力健全鄉村治理體系，着力健全要素保障和優化配置體制機制。這構成了今年中央一號文件的主線，明確了2025年“三農”工作和推進鄉村全面振興的重點。

在持續增強糧食等重要農產品供給保障能力上，第一個重中之重是糧食生產。經過9年不懈努力，2024年糧食產量達到歷史新高，這是了不得的成就。但是，鞏固這個成就並不容易。我國糧食產量在2007年超過1萬億斤；經過3年努力，到2010年達到1.1萬億斤；又經過2年努力，達到1.2萬億斤；再經過3年努力，達到1.3萬億斤；然後經過9年努力，實現超過1.4萬億斤，糧食產量的提升越來越困難。在歷史上，也曾出現過產量上了新臺階後又下降的情況。糧食滑坡很容易，避免滑坡很不容易。有自然的因素，如澇災、旱災、蟲災，也有市場的因素，如糧食價格持續波動，一些進口糧食價格便宜、有衝擊力，等等。因此，不能因爲糧食產能達到了一定水平就覺得高枕無憂，必須持續穩定和提升這個產能，“持續”二字十分關鍵。一是耕地面積要穩。2024年比上年增加了526萬畝的播種面積，以後播種面積也需穩住。二是單產要提升。2024年糧食單產每畝達到395公斤，比上年增加5.1公斤，以後單位面積產量要持續提高。三是在良田、良種、良機、良法上下功夫。高標準農田的質量要提升、建設速度要跟上；生物育種要加快產業化，深挖單產潛力，科研試驗和大田推廣不能“兩張皮”；發揮農業機械應用在規避損失、精準收穫等方面的作用，一些大型機械已經實現在澇了之後通過搶收和烘乾來減少損失；合理密植、水肥一體化等先進的方式方法也有助於釋放生產力。四是抓關鍵環節。從春種到秋收每一個環節都不能落下。五是激發農民生產積極性。抓新型農業經營主體的帶動作用、服務作用，推動小農戶與現代農業發展有機銜接，組織農民、帶動農民、提升農民，最後富裕農民。

第二個重中之重是畜牧生產。這方面的關鍵在於着力解決經營主體能力不足、力量不強問題。一個有效舉措是實現產供銷一體，從生產端到加工端再到流通端統籌銜接。首要的是實現生產端的規模化，降低飼養成本，這更利於一二三產業融合，延長產業鏈、提升價值鏈、保障供應鏈、完善利益鏈。

總體來看，必須樹立大食物觀。我國農業資源稟賦豐富多元，除了有限的耕地資源，如何有效利用山水林田湖草沙，是一個極爲重要的課題。我國有40億畝天然草原、廣袤的海洋，以及原來難以利用的戈壁沙漠資源。耕地一定要用於糧食生產，但是耕地以外，完全可以讓水果上山上坡，將鹽鹼地改造成耕地發展多種產業，甚至可以在西北發展冷水魚產業。不僅要將糧食作爲食物的主要來源，肉類、水產品、堅果、菌類等都可以成爲食物來源。我國食用菌產量佔世界總產量的75%以上；僅澳洲堅果一項，雲南臨滄種植面積就佔全球種植面積的52%左右。同時，農業發展也要與此相適應，積極探索農業與其他產業融合發展路徑，增加農產品供給，豐富農產品品種，滿足城鄉居民多元化需求。

鞏固脫貧攻堅重在抓產業抓就業

記者：在持續鞏固拓展脫貧攻堅成果方面，應採取哪些有效措施？

張紅宇：2025年是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接5年過渡期的最後一年。要實現完美收官，我認爲需抓住“精準”二字。哪些地方、哪些農民是容易返貧的，哪些情況是容易使農民返貧的，是生病了還是受傷了，是短期的無法就業還是失去勞動能力了，這些都需要精準甄別，才能進行有效幫扶，社會保障該兜底的要兜底。我到很多地方調研發現，不只是脫貧地區，連一般的農村地區都對低收入農村居民的情況一清二楚，掌握這些數據，才能因人施策、因戶施策。做到“精準”的同時要“分類”，從全國來講，原來的深度貧困地區和一般的貧困地區是有區別的。160個國家鄉村振興重點幫扶縣和一般地區的區別在什麼地方？發展機會的欠缺體現在哪些方面？是基礎性問題還是缺失產業的問題？都要搞明白。

在實現“精準”的基礎上，要抓產業、抓就業。中央一號文件特別強調要深入開展防止返貧就業攻堅行動，穩定脫貧人口務工規模和收入。2024年脫貧勞動力務工就業人數3305萬人，已連續4年穩定在3000萬人以上，今年要鞏固這個成果。抓就業的同時要抓產業發展。這些年，脫貧地區農民收入增長的速度超過其他地方，有幫扶的因素，也有產業發展的原因。江西贛南臍橙、陝北洛川蘋果以及貴州、雲南、四川的茶葉、藥材、蔬菜，這些產業的發展都對增加脫貧人口收入起到巨大作用。

過渡期結束，並不意味着這項工作可以畫上句號，領導機制、要素投入以及人才、教育、醫療救助賦能都不能斷。下一步，需在評估的基礎上，採取有效舉措來持續鞏固這項成就。

面向未來抓住“三農”工作着力點

記者：中央一號文件提出了“四個着力”：着力壯大縣域富民產業，着力推進鄉村建設，着力健全鄉村治理體系，着力健全要素保障和優化配置體制機制。其中有怎樣的考慮？

張紅宇：我們強調着力壯大縣域富民產業，這個着眼點極具中國特色，關鍵的一環就是推動特色產業發展。我國有2800多個縣級行政區，每一個區縣都有富有成長性的、能夠增加居民收入的特色產業。在發展特色產業的過程中實現就業人員增收，尤爲重要。同時也要考慮市場體系建設、數字經濟賦能，不但要發展產業，還要發展產業集羣，在生產端、加工端、流通端都有所作爲。

在着力推進鄉村建設方面，最重要的是規劃問題。我國有超過40萬個行政村、200萬個自然村，在現代化的過程中鄉村生產生活條件已發生很大變化。例如，傳統農業生產生活要求空間高度集聚，不可能扛着鋤頭走十里地纔到自家田。所以南方很多鄉村，家門口是田、屋背後是地，兩戶三戶、八戶十戶就形成了一個自然村。但隨着村村通路以及生產的機械化，生活條件和生產條件可以實現物理上的分開，自然村在現代化的過程中逐步減少。日本作爲發達國家，到現在自然村都還在減少，我國的這個過程遠未結束。所以，沒有必要爲每一個村莊做規劃，而是要充分尊重農民意願，在縣域範圍內統籌產業佈局、基礎設施、公共服務。

着力健全鄉村治理體系，首先是堅持和加強黨的領導。在這個前提下，需重點關注讓鄉村更加充滿活力。經過多年建設，現在的鄉村越來越優美、越來越有看頭，“村晚”“村BA”等都展現出鄉村的蓬勃生機。安徽鳳臺縣的花鼓燈是一個民間舞種，也是當地典型的羣衆文化與娛樂活動，每個村都可以搞，每年還應邀去十幾個國家演出。讓農村充滿活力，這樣的事情是我們樂見其成的，需要把資源都挖掘出來。同時，還需在移風易俗、平安社會建設方面多下氣力。

着力健全要素保障和優化配置體制機制，關鍵是做好“人、地、錢”三篇大文章。

鄉村全面振興是需要人的，而且需要有文化、懂技術、善經營、會管理的人才。需高度關注鄉村本土人才的培養，重點培養具有工匠精神的“鄉村工匠”。例如，種地就是比別人種得好、養豬就是比別人養得好。現在很多地方開展“千師萬匠”培育工程，以縣爲單位，每個縣培養1000個師傅、1萬個工匠。需重視培養管理型人才，本地缺乏就抓緊引進，在鄉村旅遊、民宿產業領域都有用武之地。還有很多地方發力培養創新型人才，數字創客在浙江等地就非常活躍。所以，培養造就一支具有工匠精神、愛農情懷、創新意識、社會責任的人才大軍，是推進鄉村全面振興必須把握的一個關鍵。

鄉村全面振興必須處理好土地的問題，必須穩定和完善農村土地承包關係。我國的改革是從農村開始的，農村的改革是從土地制度開始的。現在，農民家庭都有份承包地，這對農民的生存和發展意義重大。我們一方面堅持農村土地集體所有、保障農民承包權益，另一方面推動農村土地經營權有序流轉、促進多種形式農業適度規模經營，全國家庭承包耕地土地經營權流轉面積基本穩定，家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體蓬勃發展，對穩定糧食生產能力、增加農業從業者收入、發展現代化大農業的效果都非常明顯。眼下，農村土地進入第二輪土地承包到期後再延長30年這個階段。這項工作事關重大，需做好相關試點，有條不紊推進。在此過程中，要堅持“大穩定、小調整”，根據實際情況推動，不能搞“一刀切”“齊步走”，要做慢文章，保持足夠的歷史耐心。同時，還要管好用好農村資源資產。在城鎮化過程中，確實有一部分農村居民到城鎮去買房定居，出現了一些農村閒置房。對此中央有明確要求，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休幹部到農村佔地建房。可以結合產業發展，探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用這類住房，增加農民財產性收入。

鄉村全面振興也離不開持續投入。中央一號文件專門提出創新鄉村振興投融資機制。一方面，要在財政上發力，優先保障農業農村領域一般公共預算投入，強化績效管理激勵約束；另一方面，要發揮金融作用，加大超長期特別國債和地方政府專項債券對農業農村領域重大項目建設的支持力度，用好貨幣政策工具。總而言之，就是要增加鄉村全面振興的要素投入。

深刻理解農業新質生產力

記者：一般認爲，農業是典型的傳統產業。今年中央一號文件提出因地制宜發展農業新質生產力，將農業和新質生產力聯繫起來，對此應該如何理解？

張紅宇：對於農業新質生產力，可以從四個方面來理解。

一是新的理念。發展農業新質生產力，必須用新的理念來引領。我通常將農業發展分爲三個大階段。第一個階段，一萬年之前的採獲階段，所謂的農業是靠天賦資源，地上樹上長什麼，人就採什麼。第二個階段，從接下來的一萬年到今天發展而成的農業生產階段，自然生產和經濟生產相交織構成了現在關於農業產業的概念。第三個階段，就是從現在開始到未來，自然稟賦對農業的影響會越來越小，人的作用將越來越大，溫度、溼度、光照等都可以通過技術獲得。農業發展從“靠天吃飯”邁向“靠人吃飯”，這是首先需要轉變的理念。

二是新的生產工具。其中既包括具體的工具，也包括裝備技術、生物技術、綠色技術、數字技術等。裝備技術如智能拖拉機、無人機，能解決勞動力短缺問題，極大提升勞動生產效率；生物技術推動種業革命、種業創新，一粒種子可以改變一個世界；綠色技術能夠推動農業可持續發展，實現化肥農藥減量增效、水資源節約集約利用、作物秸稈資源化，以技術降碳服務“雙碳”目標；數字技術能有效提高全要素生產率、提高土地產出率，抗旱、抗澇、抗病、抗蟲都可以通過地下傳感器、空中探頭、遙感衛星實現。

三是新的從業者。不是普通勞動者，而是具有高人力資本的從業者，是具有新理念、掌握新技術的人。

四是新的生產方式。我國有約400萬個家庭農場、200多萬個農民合作社，縣級以上農業產業化龍頭企業9萬多家，都是組織農民、發展農業的新型農業經營主體。我們常說，“大國小農”是我國的基本國情農情，形成新的生產方式，一個最直接的體現就是把小農組織起來，引導他們通過合作提升能力水平，使“大國小農”的國情隨着現代化進程轉變爲“大國強農”的趨勢。（經濟日報記者 欒笑語）